让社会信用立法保障“一诺千金”

◎文/ 孙洋

法制是信用的基础，持续深入推进社会信用体系建设，必须有法可依，有章可循。截至目前，仅《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》《政府信息公开条例》等行政法规涉及社会信用体系建设的部分领域和内容，国家层面关于社会信用体系的综合性、系统性立法尚属空白。近年来，各地政府都十分重视社会信用法治建设，上海、浙江、江苏、湖北等多个省市在实践中积极探索，已陆续出台了地方性法规和政府规章，但对一些基础、核心概念的界定以及对相关操作程序、标准的规范不尽相同，从而产生全国范围内的不统一、不协调以及由此带来的不合理、不公平等问题。

要解决这些问题，迫切需要确立上位法。早在几年前，社会信用方面的立法就已列入第十二届全国人大立法规划。近期，业界和学界对信用立法研究正在不断升温，全社会对信用立法寄予厚望。笔者认为，通过信用立法，要着重解决制约社会信用体系建设的一系列根本和核心问题。

科学界定信用及社会信用体系的内涵和外延

信用的概念有广义和狭义之分，人们一直众说纷纭，莫衷一是。社会信用的本质内涵极其丰富，它不只是道德层面的“一诺千金”，也远远超越了经济层面的传统“征信”。《上海市社会信用条例》将“社会信用”定义为：“具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织在社会和经济活动中遵守法定义务、或者履行约定义务的状态”，该提法可以说是对信用定义的一次创新。笔者认为，我国在立法中应当科学界定信用的含义，做到“两个坚持”。

坚持信用的法治化。传统信用属于伦理道德范畴，是人们自愿形成的基本道德准则。长期以来人们对信用的理解局限在道德层面，我国在社会治理中一直强调“守法诚信”的提法，无形中将信用与法律割裂开，孤立并弱化了信用的法律内涵。我国推进社会信用立法，首先必须要打破传统观念，对信用赋予全新的认知和定位，要从法律的角度来认识信用、维护信用，通过信用的法治化来提高经济、社会各领域的信用水平。在推动社会信用体系建设过程中应切忌将信用记录建成道德档案。

坚持信用的社会化。信用起源于人类的生活和信仰，在现代社会，信用兼具市场经济和社会管理两方面属性，深入到政治、经济、社会多个领域，构成了庞大的社会信用体系。从根本上说，我国构建社会信用体系目的是要提高全社会的诚信意识和信用水平。因而，超越传统的经济乃至金融领域征信的范畴，信用立法应更加突出信用在社会管理方面的价值。《上海市社会信用条例》和《湖北省社会信用信息管理条例》对社会信用的定义都着重在社会管理层面突出信用的价值。

明确信用信息的边界和分类

信用信息的边界一直存在争议，需要从法律层面进行明确和界定。《上海市社会信用条例》《湖北省社会信用信息管理条例》都将社会信用信息分为公共信用信息和市场信用信息，从公权力和私权利角度对社会信用信息进行了划分。在明确界定信用信息边界和分类的基础上，立法应尽量做到信用信息采集的全面性和统一性。

一方面，社会信用信息既包含信用主体的失信信息，也包含诚信信息。信用信息的采集主体应进行正面信用信息和负面信用信息的全面收集，才能将信用主体的信用状况予以全面地展示，为查询人提供一个全面、真实的信用记录，从而为信用交易相对方有效防范信用风险提供支撑。

另一方面，当前社会各领域都应纳入信用体系。国家机关政务信用信息、人民银行征信中心归集的金融信贷信息、社会信用服务机构归集的市场信用信息，都是社会信用信息的重要组成部分，应尽量做到信用信息采集的全面性和统一性。在实际操作过程中还要合理确定信用信息归集的范围，实施目录管理制度，防止“应归不归”和“无序乱归”。

合理选择信用服务体系的发展模式和路径

信用信息是开展信用服务，推动社会信用体系有序运转的基础。信用信息共享开放是社会信用制度建立的基本前提。没有信用信息的广泛采集、充分整合和深度应用，就不可能有完备有效的社会信用体系。

我国目前社会信用信息的归集主要分成三大类。第一类是政务信用信息，由国家和地方公共信用信息中心归集整合，称为“公共信用信息基础数据库”，政务信用信息目前主要用于在政府内部开展行政管理和公共服务，同时也有条件地向社会开放。第二类是信贷信用信息，由人民银行征信中心归集整合，《征信业管理条例》中称之为“金融信用信息基础数据库”，人民银行征信中心主要面向金融机构和被征信人提供信用信息查询服务。第三类是非信贷的市场信用信息，由从事信用信息征集活动的第三方信用服务机构通过市场化方式归集，加工后形成市场化的信用信息产品和服务。

2014年国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》（以下简称《规划纲要》），明确提出采取政府和市场共建的模式，要求逐步建立公共信用服务机构和社会信用服务机构互为补充、信用信息基础服务和增值服务相辅相成的多层次、全方位的信用服务组织体系。

根据《规划纲要》，人民银行征信中心和国家、地方公共信用信息中心应属于公共信用服务机构，市场化运作的第三方信用服务机构应属于社会信用服务机构。当前，对人民银行征信中心的未来发展定位并未形成共识。有人认为，人民银行征信中心依照《征信业管理条例》履行公共职责，由公权力支持其强制性向商业银行等放贷机构归集信息，必须坚持公共信用服务机构的定位，不应参与信用服务业的市场竞争，“与民争利”；也有人认为，它应放弃公共信用服务机构地位，实施市场化运作，提供信用增值服务，而不仅是提供基础信用服务。

笔者认为，人民银行征信中心是利用强制力建立的金融信用信息基础数据库，属于国家金融基础设施。一种较为合理的制度安排是，人民银行征信中心与国家、地方公共信用信息中心一道，履行国家赋予的信用信息采集、整合职能，按照一定规则，免费或仅覆盖成本地向依法成立的社会信用服务机构开放信息，鼓励和支持社会信用服务机构提供专业化的信用产品和信用服务。只有这样才是真正打破信息壁垒，实现信息的互联互通，走出一条政府与市场共建共创、共享共用、互利共赢的道路。

国家、地方公共信用信息中心除了服务于政府行政管理和公共服务以外，还应将可公开的政务信息依法向社会公众公开，提供必要的信用风险提示，将来还可依法向金融机构、人力资源、房产中介等各类有需求的社会主体开放信息。同时，国家应鼓励各类社会主体主动向各级公共信用服务机构及社会信用服务机构提供信息，并确保信息的真实性。

当然，信用信息的共享开放过程是复杂而艰难的。信用信息共享开放是否面向所有社会信用服务机构，如果全面开放势必会加大监管难度；如果有限开放，又会造成信用服务市场的不公平竞争，具体规则该如何制定？这个过程中不仅需要建立透明高效的监管体制，还需要明确社会信用服务机构应承担的法律责任，加大信息主体的权益保护等，信用立法以推进信用信息的共享共用、互联互通为目标，如何制定互联互通的边界规则是社会信用立法需要重点解决的问题。

准确把握守信激励和失信联合惩戒的范围和尺度

《规划纲要》提出，守信激励和失信惩戒机制直接作用于各个社会主体信用行为，是社会信用体系运行的核心机制。2016年国务院印发了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，在上位法缺位的情况下，这种核心机制的建立，也面临合法性依据不足、法律性质不明确、运行程序缺乏、权利救济困难等问题，尤其当前“信用黑名单”制度被广泛应用到金融信贷、医疗卫生、安全生产、旅游出行等多个领域，既为社会管理注入了一剂强心剂，也存在被滥用的危险。例如，闯红灯、随地吐痰、乱扔垃圾等不文明行为可通知单位，拖欠水电费上黑名单影响贷款，还有父亲上“老赖”黑名单，儿子不能入伍、不能报考公务员这种“株连惩戒”等，势必造成人人自危、动辄得咎的局面，惩戒手段的随意性迫切需要立法加以规范。

2017年5月，国家发改委研究起草《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见（征求意见稿）》公开征求意见，着手研究制定相关领域红黑名单制定标准，为“信用黑名单”制度的规范指明了方向。

笔者认为，在联合惩戒方面，社会信用立法需要重点解决两个问题。一是要准确把握惩戒的范围和尺度，消除惩戒的随意性。杜绝过分应用、滥用黑名单的情况发生。记入信用平台的信息，必须遵循合法、审慎与必要原则。在不侵犯信息主体合法权利前提下给予最严厉的惩戒措施。二是信用修复机制的建立。惩戒不是目的，只是作为政府社会管理的一种手段，是要让失信主体付出代价后，知晓守信的重要性。因此联合惩戒机制还应配有完善的信用动态修复制度，明确信用修复的条件和程序，给予失信主体改过的机会。

信用立法是一个周期较长的过程。在这个过程中，越多人参与，越多人争鸣，对那些根本和核心问题的讨论就会更充分，才能逐步形成共识。在大数据时代，社会经济飞速发展，随着共享经济、众筹经济，跟踪经济等各种创新理念的出现，也会带来各种全新的信用问题；在社会管理层面，城市信用建设、行业信用管理中形成的突出问题，失信联合惩戒及“红黑名单”等在社会各领域的应用探索，凡此种种都在向社会信用立法提问，正是这些问题和对问题的反复思考，将指引我国社会信用制度随着立法的步伐得以确立和不断发展。