锡林郭勒土地集约利用研究

叶茹罕+张晶晶

摘 要： 坚持全面落实科学发展观，构建节约型社会的总体要求，以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约和集约利用土地为核心，按照以内涵挖潜为主，提高土地节约利用水平的原则，围绕保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会的目标，结合内蒙古锡林郭勒盟社会、经济、生态环境建设快速发展的客观实际，综合评价锡林郭勒盟土地节约集约利用水平，科学测算存量建设用地利用潜力，探讨和解决如何通过土地利用规划引导和控制土地的节约与集约用地，并从规模、结构、时序等方面，积极探索节约、集约利用土地的政策、手段，提出调控各业、各类用地的目标及政策建议，促进土地资源的可持续发展，为锡林郭勒盟土地利用总体规划修编提供支持和保障。

关键词： 锡林郭勒盟； 土地集约利用

在全面分析锡林郭勒盟土地利用现状和发展趋势的基础上，从土地利用结构布局、土地利用程度、土地使用效率、土地投入强度四个方面进行分析，采用定性与定量相结合以定量为主的评价模式，进行土地节约集约利用评价，然后采用适宜的方法，来综合衡量土地利用集约度，最终实现对土地集约利用的定量评价。

依据全国土地利用总体规划修编工作委员会（2005年9月）制定的《节约和集约利用土地研究——思路和要求》，同时结合锡林郭勒盟建设用地利用现状和特点，选取指示性强、较易获取的12项指标，从三个方面构成锡林郭勒盟建设用地集约利用评价指标体系。具体如下表所示：

1. 城市土地节约集约利用变化趋势研究

城市土地利用程度和土地使用效率处于适度利用。容积率在拟选的指标中所占的权重最大，说明其对城市土地集约利用程度贡献最大，是土地集约利用直接相关的规划控制指标。从容积率的表现形式来看，城市区位条件的差异，由城市中心区向城市边缘逐渐降低，锡林浩特市城市容积率的差异比较显著。

1.1 土地使用强度不断加强

从整个锡林郭勒盟城市发展来看，城市发展更多地体现为平面的近域扩展，而城市立体的伸张相对缺乏，城市中心区的空间集聚效应仍有较大的发展空间。

1.2 城市土地投入稳步增加

建设用地增长率与固定资产增长率的相对系数可以用来反映一个地区建设用地的集约利用水平的变化，相对系数越低，说明集约度越高，反之说明集约度越低。近年来，锡林浩特市土地投入增加较快，2000年～2006年，全市固定资产投资逐年增加，分别增加7.15亿元、9.1亿元、12.72亿元、15.06亿元、23.35亿元、41.16亿元、38.52亿元，平均每年递增22.89%；城市建设用地由2000年的19.89平方公里增加2006年的26.27平方公里。从上述数据来看锡林郭勒盟城市用地的集约利用水平在不断提高。

1.3 城市用地效益不断提高

按当年价格计算，锡林浩特市城市第二、三产业值由2000年的23.16亿元增加到2006年的56.21亿元，城市建设用地由2000年的19.89平方公里增加到2006年的26.27平方公里，由此计算单位城市建设用地第二、三产业值由2000年的116.44元/平方米增加到2005年的213.97元/平方米，尽管经济增长有技术进步、投资增加、管理优化等多种因素，但也有城市用地效益不断提高的贡献。

2. 建制镇土地节约与集约利用

锡林郭勒盟现辖34个建制镇，其中旗县所在地建制镇10个。根据2005年变更调查和《锡林郭勒盟统计年鉴》统计，全盟人均建制镇用地面积199.29平方米/人，超出城镇人均建设用地150平方米的自治区最高标准。说明锡林郭勒盟建制镇用地规模偏大，土地节约集约利用程度不高。

2.1 建制镇土地节约与集约利用水平分析

由以上数据可以看出，苏尼特左旗、苏尼特右旗、东乌珠穆沁旗、西乌珠穆沁旗、镶黄旗城镇人均建设用地面偏高，已超出城镇人均建设用地150平方米的自治区最高标准，土地利用程度偏低；从总体状况来看，全盟建制镇土地的节约集约利用水平相对较低，用地规模偏大。

2.2 建制镇土地节约与集约利用变化趋势

随着全盟工业化、城镇化进程的加快，土地供需矛盾将更加突出，在规划期内确保土地在可持续利用条件下，全盟建制镇用地应以内涵挖潜改造为主，适当控制建设用地规模，逐步向城市用地集约化程度靠近。到规划期末将人均建设用地面积控制在150平方米/人之内。

3. 农村居民点节约与集约利用评价分析研究

3.1 农村居民点节约与集约利用水平分析

2005年锡林郭勒盟农村人口51.85万人，根据锡林郭勒盟2005年变更调查统计，全盟农村居民点用地23418.34公顷，人均居民点建设用地为451.66平方米，远远高于《村镇规划标准》（GB50188—93）规定人均最高150平方米。

锡林郭勒盟农村居民点用地规模和人均建设用地偏大，最主要原因是：锡林浩特市是典型的牧业地区，乡村劳动力以牧业劳动力为主，牧民以放養牲畜为生，“逐水草而居”的生产、生活方式决定了广大牧民必然以分散居住为主，并农村居民点用地包含部分农业生产和畜禽养殖用地，其次是锡林郭勒盟在城镇化进程中，大量农村人口进入城镇（为了草原的保护与建设，内蒙古的草原区近年来一直在执行“以草定畜”制度和实行退（耕）牧还草、草原生态建设水资源保障等工程。锡林浩特市本着“转人、减畜、增收、增绿”的发展思路，积极促进居住在严重退化草地上，生产生活条件比较落后的牧户；人畜饮水困难的牧户；以及确定为重点工业项目需要征地区域的牧户的人口向外转移）及城镇用地不断扩展的同时，农村居民点用地不仅没有减少，反而还在增加，农村居民进入城镇后“双重占地”甚至“多重占地”的现象比较普遍，从而造成了农村居民点用地大、土地利用率偏低的现状。

3.2 农村居民点土地节约与集约利用变化趋势

通过对样点地区农村居民点内部用地情况实地调查分析，同时结合锡林郭勒盟农村民点用地现状和经济发展的因素，从节约与集约利用的角度来看，人均居民点用地面积高于其人均实际建设用地面积。说明其用地规模偏大，结构混杂，用途多样，土地利用率偏低，内部挖掘、改造的潜力较大。对一些未利用地和空闲地可以通过整理复垦等方式还原为部分农用地。

随着锡林郭勒盟城镇化进程的加快，以及生态移民工程、扶贫工程等的实施，空心村整理力度的进一步加大，农村居民点面积增长的趋势将会得到有效的控制，本着节约利用土地，充分挖掘土地利用内在潜力，保障农村居民生活、生产用地需求，提高生活质量的同时，严格控制居民点用地规模，盘活空闲宅基地，以内涵挖潜改造为主，提高土地節约集约利用水平。到规划期末全市农村居民点人均用地控制在280平方米之内。

4. 工矿用地节约与利用水平分析

4.1 工矿用地节约与集约利用水平分析

近年来，锡林郭勒盟工业进入新的历史发展时期，特别是伴随着西部大开发战略的实施，经济实现跨越式发展，工业固定资产投资大幅度增加，工业用地需求逐年上升，工业用地效益进一步提高。

锡林郭勒盟的工矿用地效益明显，增长速度较快，单位工业用地产值由2001年的15.08元/平方米增加到2005年的39.72元/平方米，但远远低于自治区同期（279.39元/平方米）的平均水平，说明其工矿用地的集约化水平比较低。

为了更进一步掌握锡林郭勒盟工矿用地的节约集约利用水平，选择全国、自治区及自治区各盟市地区，从单位工业用地投入、单位工业用地产出、投产比三个方面进行比较分析，从而衡量锡林郭勒盟工矿用地的集约利用水平。

单位工业用地投入产出比是单位工业用地固定资产投入与单位工业用地工业产值之比，它类似于效益递增递减规律。在其他条件相同的条件下，随着投入的增加，其产出也越大，当达到某一定值时，随着投入的增加，其产出反而降低。相对于工业用地利用的集约度来说，单位工业用地投入产出比越高，工业用地节约集约化水平也越大，当投入达到一定程度时，比值开始下降。即工业用地的集约化水平达到了最大。从上述表分析来看，锡林郭勒盟的单位工业用地投入产出比远远低于内蒙古自治区平均水平，说明锡林郭勒盟的工矿用地集约化程度属于低度集约。

4.2 工矿用地节约与集约利用变化趋势

由现状数据分析可知，锡林郭勒盟的工业正处于高速发展时期，对工业用地的需求还将进一步增加，在国家严格控制建设用地规模的情况下，通过各种途径和措施，最大限度地提高单位工业用地面积的利用率，逐渐由现在的低度集约向是适度集约转变。

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