社会保障视角下宅基地“供给侧”改革之探析

薛玉飞

摘 要：“宅基地‘供给侧改革”观点是供给侧改革、宅基地制度改革相结合的产物，我国当前的供给侧改革中对于土地要素的供给要求突出，与此同时，宅基地改革是土地改革中的重要组成成分。为确保“重大改革要于法有据”，基于社会保障角度，建议制定《农村宅基地管理法》，妥善解决与农民权益密切相关的社会保障问题。

关键词：社会保障；宅基地改革；供给侧改革

中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.04.013

Analysis of the Reform of Rural Homestead "Supply Side" under the Perspective of Social Security

XUE Yufei

（Law School， Xinjiang University of Finance and Economics， Urumqi， Xinjiang 830012， China）

Abstract： The view of "reform of the rural homestead 'supply side'" comes from both the reform of supply side and the land reform， currently in China the requirement on the supply side for the supply of land in the reform of supply side， and the land reform is an important component in land reform. In order to ensure "the major reforms according to the law"， based on the point of social security， the law of rural housing land administration was formulated for proper settlement of the social security problem related to the peasants' rights and interests.

Key words： social security； rural homestead reform； the reform of supply side

1 宅基地“供给侧”改革的由来

近些年来，农村土地改革举步维艰，关于农村土地改革的建议往往都会遭遇“法律或者现实条件不成熟”的理由而被搁置，造成农村土地的大量浪费，甚至在一些地方形成“空心村”。而人口增加又要占地导致人减地增，无形之中村庄用地不断扩大，农村土地资源利用效率日益下降，宅基地问题在农村土地问题中日益放大（图1）。因此，宅基地改革不能只有轰轰烈烈的上半场，还需要深化改革，进一步针对农村宅基地问题，将土地改革的下半场坚决进行下去，而借助在2015年末提出的“供给侧改革”就是一个无与伦比的契机。2016年中央一号文件是继中央财经领导小组第十一次会议和第十二次会议之后，将供给侧结构性改革用来解决当前“三农”难题的重要实践形式和有效途径，这从一定角度体现出党和国家对于运用供给侧改革解决“三农问题”的支持。

当下供给侧改革必须注重传统的土地要素改革，土地改革对于经济整体效率的影响显而易见。目前，对于土地供给侧结构性改革的思考聚焦于农村土地制度的改革，以此寄希望于盘活农村土地资源，但是如何改革才能做到逻辑上的顺理成章，如何有针对性地布局土地供应改革的举措，是土地改革的难点也是应当把握的核心。而在农村土地供给侧结构性改革中，农村宅基地改革始终是无法回避的话题。

2 宅基地“供给侧”改革的核心

宅基地正是经历了中国各个时期的社会变迁，它的现实价值也在悄悄地随着社会变化而变化，从最初侧重“社会稳定性”考量一直发展到当今侧重“财产权利性”争论。随着宅基地的“用益物权”属性被重新定位和不断完善，宅基地改革正在沿着这一主线而展开，在保障宅基地的“社会保障”属性下，如何挖掘宅基地的“财产权利”属性成为讨论的焦点。宅基地问题尤其是宅基地退出僵持造成空心村现象、农村宅基地闲置等已经被诸多专家深入研究，其导致村庄用地不断扩大，严重影响农村土地利用效能。2015年初，《关于农村宅基地制度改革试点工作意见》（其全称为《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，为避免重复，以下简称《意见》）正式颁布，在《意见》的指导下，各试点地区正在有条不紊地进行试点工作。因此，农村宅基地改革更应该是农村土地供给侧结构性改革特别值得关注的重点。

农村宅基地“供给侧”改革的核心主要是激发宅基地“财产权利”属性，保障和完善宅基地用益物权，探索农村宅基地的“流转”制度，增加农村农民的财产性收入。但是反观宅基地的社会历史变迁，这一制度具有鲜明的“时代性”；同时，其根本出发点是维护农村社会稳定即“稳定性”，以此发挥农村宅基地的社会保障作用。因此，按照这样的逻辑，宅基地供给侧改革的思路已经清晰：就是在政府主导的框架下，立足于宅基地的“稳定性”和“时代性”两大特性，逐渐破除政府单一化供应主體局面，基于农村农民自愿的前提下，允许农民将符合一定“条件”的宅基地使用权“对外”流转[1]，从而既将农民宅基地使用权“变现”成为财产权利，提高农村农民收益，也提升宅基地配置利用效率。任何制度都是博弈的产物，为适应新的需求而调整机制是必然结果，对于农村土地改革应当以农村宅基地供给侧结构性改革作为一个重要的突破口。

3 宅基地“供给侧”改革的必要性

當前，宅基地改革围绕以“破除城乡二元结构”为核心而展开，不可否认，这一核心内容的定位与国家政策的紧密相连。反之，重新审视宅基地的“历史性”和“稳定性”属性，从而宅基地“供给侧”改革就应该立足于这两个特性，在最大范围内将基于宅基地使用权产生的“派生权利”赋予农民，那么如何保障“派生权利”变成“财产权”，这更应该是宅基地改革的核心。宅基地问题的供需矛盾不是数量的矛盾，而是质量与结构的错位，也就是宅基地“供给侧”结构性改革强调供给质量和效率。

在我国，政府是宅基地的唯一供应主体，宅基地使用权流转受到限制，宅基地没有实现市场化供应，更谈不上多元化的市场供应，这也就导致了农村宅基地闲置问题以及由此形成“空心村”现象更加泛滥化，最终导致宅基地“占有”土地的利用效率低下，宅基地所占土地逐渐变为“死地”。除此之外，宅基地问题的形成还受外在多因素推动，比如村民自治“畸形”、农村宅基地“观念、风俗”（图1）、农民工市民化、农村大学生城市就业、宅基地继承等。因此，究其深层次原因，宅基地供应没有体现“市场化”内涵是最根本原因，导致宅基地无法流转，农村农民的宅基地无法变现成为“财产”，因此，在农村宅基地“社会保障”和“财产权利”两个属性的博弈中，必须探索关于宅基地“基于社会保障激发财产权利，反之，量化财产权利维护社会保障”这么一条最佳的改革路径。

4 宅基地“供给侧”改革之制度保障

4.1 宅基地方面专门立法建议——《农村宅基地管理法》

为积极配合党和国家的政策实施，国内专家学者对于宅基地改革也在积极建言献策，但是鲜有针对宅基地制度改革提出立法建议，“重大改革要于法有据”恐有成为纸上谈兵的危险，因此进行宅基地制度改革必须坚持立法先行，寻找法律和政策的契合点。未来，我国民法典应当在制定内容方面体现宅基地改革成果，打破长期以来城乡二元结构给农民利益侵害的格局，适应市场经济发展的需要，切实保障广大农民根本利益[2]。

制定法律是一个循序渐进的过程，“他山之石，可以攻玉”，法治发展的历史经验表明，法律移植必须注意到法律的本土性特点，应当兼顾本土化与国际化。比如英国《土地法》中确立的“地产中心主义”，其注重以土地的利用为核心[3]；德占时期青岛土地法中的“平衡发展”立法原则与土地增值税立法实践的两大内在特点[4]。借鉴国内立法，与我国早在1994年7月5日就通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》专门法律制定相比，关于农村宅基地的一系列法律法规却散见于各类法律法规中，而且法律规范内容较为抽象，致使实施起来人为主观性较强。面对当下农村土地改革尤其是宅基地改革，结合供给侧改革针对土地生产要素的供给质量和效率的要求，在立法层面建议整合关于宅基地的立法，基于宅基地改革的试点地区经验总结，保持农村宅基地立法的前瞻性，将目标定位于宅基地专门立法[5]：在条件成熟而且有必要进一步深化宅基地改革时，正式制定《中华人民共和国农村宅基地管理法》。

为确保在改革进行至改革完成时期，通过制度的法律化确保社会经济发展，以下几点值得思考：第一，建立宅基地改革进行时期的应急规范，仓促立法或修法难免患得患失，可行的途径为以国土资源部牵头各部门合作制定规章或规范性文件，破解宅基地改革过程中的制度束缚，例如“一户一宅”制度、“房地一体”制度等；第二，加强宅基地改革政策配套的“灵活化”法规规制；第三，在宅基地改革成果足够经得起考验时，国家应在各地关于宅基地改革过程中制定的法律文件基础上，制定《农村宅基地管理实施条例》或者《农村宅基地管理法》。

4.2 妥善解决社会保障问题

十八届三中全会《决定》指出选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让[6]。同时，公平与效率兼顾[7]是私法的两大重要原则，我国在农村宅基地取得上确立公平原则，但是在现实农村中，其主旨已经被农民狭义化理解——形式公正，导致公平原则的实质性一直被压抑甚至逐渐被遗忘，这才是农村宅基地问题的关键。效率原则贯彻务必吸取公平原则实施的经验教训，在“量”与“质”之间的博弈中，紧紧把握住“质”的核心内涵，以此逐次推动“量”，党中央和国家提出“供给侧改革”就是审时度势之下做出的英明之举。如何在改革进行至改革完成时期，通过制度的法律化确保社会经济发展值得思考[8]。

在我国，社会保障[9]意味着人民群众的根本利益和意愿，个人的权利尊重和保护。宅基地所具有的社会保障功能和财产功能，在宅基地制度改革历程中必须始终贯彻，兼顾公平和效率的需求，激活宅基地用益物权法律属性职能，尝试逐步放开宅基地使用权的流转，完善农村宅基地使用权退出机制。宅基地退出机制必然对农村村民自治体制形成冲击，例如“农民工市民化”导致的农村社会中的村民脱离农村，“宅基地流转”导致的“外来人”问题，这些客观存在的现实变化考验着“农村自治”的承受力。面对这些必然存在的风险，肯定需要政府建立更为完善的制度保障，不能打破“城乡二元结构”，却出现其他类似的结构障碍，例如徘徊在农村和城市的“无接收人员”。随着“农民工市民化”进程的不断推入，进城农民的再生存能力引起广泛关注。这些农民，将宅基地使用权退出，脱离农村经济组织的保障，远离农村“血缘”“亲情”的社会维系，更多是以被城市居民视为“外来人身份”，其文化差异和社会认知高低，更重要的是生存维系方式，都影响着其在城市再生存的能力[10]。

参考文献：

[1]王世元.新型城镇化之土地制度改革路径[M].北京：中国大地出版社，2014：138.

[2]王利明.全面深化改革中的民法典编纂[J].中国法学，2015（4）：25-40.

[3]苏艳英.英国“地产中心主义”对中国农地体系构建启示[J].世界农业，2016（8）：21-22.

[4]沈新策.德占时期青岛土地法的现代借鉴[D].海口：海南大学，2016.

[5]郑尚元.宅基地使用权性质及农民居住权利之保障[J].中国法学，2014（2）：153-156.

[6]鲁玉秀.基于农民增收的土地供给侧改革探讨[J].农业经济，2016（9）：84-85.

[7]王婧.遏制房价持续上涨的法律思考[J].新疆社会科学，2011（5）：73-74.

[8]郑丽霞.农村集体经营性建设用地“入市”流转的法律问题研究[J].农业经济，2016（9）：101-102.

[9]刘玉平.农村社会保障法律制度研究[M].大连：东北财经大学出版社，2014：13.

[10]刘斌章.新型城镇化背景下我国农村土地制度改革与创新[J].山西农业科学，2016（8）：1223-1227.