影响地方政府执行保障性住房政策的因素分析

黄芮

[摘要]保障性住房政策是一项关乎民生的重要政策，需要地方政府的有效贯彻执行。史密斯模型认为，影响政策执行的因素有政策本身、执行机构、目标群体和执行环境四个方面。政策本身是影响地方政府执行保障性住房政策的首要因素，执行机构是影响地方政府执行保障性住房政策的根本性因素，目标群体是影响地方政府执行保障性住房政策的内在动因，环境因素是影响地方政府执行保障性住房政策的外部条件。

[关键词]史密斯模型；地方政府；保障性住房；政策执行

[中图分类号]D669.2 [文献标识码]A [文章编号]2095-5103（2017）03-0010-03

近十年来，随着房价节节攀升，低收入群体买房难、住房难的问题日益凸显。为缓解这一矛盾，政府先后出台了一系列保障性住房政策，为收入困难群体提供“制度补血”和社会支持。然而，现实情况是，地方政府在保障性住房的治理进程中表现的积极性却不高，致使保障性住房建设的现状不尽人意。住房，作为一种商品，有其强烈的“公共产品”属性，不能只靠市场来解决，特别是在解决低收入群体的住房问题上，地方政府要发挥好弥补“市场失灵”的作用。地方政府是保障性住房政策的重要执行者，对保障性住房的建设责无旁贷。鉴于此，本研究借助美国学者托马斯·史密斯政策执行过程模型这一工具，择取政策本身、执行机构、目标群体和执行环境四个维度，力图对影响地方政府执行保障性住房政策的因素进行归类并分而述之。

一、政策本身是影响地方政府执行保障性住房政策的首要因素

政策本身的科学与否对政策执行效果至关重要。作为影响政策执行的首要因素，“理想的政策”包括政策制定的渊源、合理性和可行性等方面。随着决策民主化、科学化水平不断提高，公共决策失误的可能性也随之减少。从1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出“经济适用房保障体系”到2014年《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知规定》提出各地公共租赁住房和廉租住房将并轨运行，各地政府纷纷出台各种政策指导保障性住房建设，全国各地不少中低收入家庭的住房条件已有实实在在的改善。可见，政策是住房保障的生命。但从实际情况来看，各地方政府在构建保障性住房体系中仍存在角色缺位的表现，较突出的表现为“理想的政策”不理想。

自2011年初国土资源部作出承诺，要确保全年1000万套保障性保障房的硬任务落地，应保尽保，实行地方政府问责制。全国各地方政府纷纷按照“依法依规、应保尽保”原则，积极落实保障性住房政策，近年来一个个保障性住房小区拔地而起，满足低收入住房困难家庭需求。在各级地方政府和有关部门的共同努力下，至2015年11月底，广东省已提前超额完成国家下达的年度保障性安居工程目标任务，广州市基本建成各类保障性安居工程住房21372套，占目标任务的100.7%。深圳市基本建成各类保障性安居工程住房38460套，占目标任务的125.9%。城市中等偏下收入住房困难家庭的居住条件得到明显改善，基本实现了“应保尽保”。由此可见，“应保尽保”理论上是“理想化”的，使得地方政府执行起来轻松而有效。

但从各大媒体的报道和信息披露，目前仍存在大量符合保障性住房条件的困难人群，却迟迟无法得到应有的住房保障。显而易见，“理想的政策”未盡如理想。事实表明，地方性保障性住房政策的设计不仅要针对现实需要，强调问题解决的必要性，而且更重要的是重视政策执行的相关条件，不然“理想化的政策”的不理想方面将会直接导致地方政府的政策执行无所适从。可见，政策本身的“理想化”是影响保障性住房政策执行效果的首要因素。

二、执行机构是影响地方政府执行保障性住房政策的根本性因素

任何一项政策都无一例外地要付诸实施，其执行力的发挥都离不开指导力的支撑。而指导力则有赖于执行机构以及机构中的人员来承担。在实际的政策执行过程中常常出现搁置或被有选择地执行等致使政策执行偏离政策预期目标的“梗阻”现象。史密斯政策执行模式与以往的政策执行研究有所不同，不仅强调执行中理想化政策制定，还会注意到执行机构因素的影响。执行机构对地方政府有效执行政策的影响表现在两个方面：从静态角度来看取决于政策执行组织机构的规定性；从动态角度来看取决于政策机构自身的行为能力。

作为一种政策资源，执行机构的关键在于既定的政策执行是否可以依托一个坚强有力、行之有效的组织。纵观国外的住房保障机构管理的经验，政府决策协调机构一般不直接参与低收入者住房供给，而是由专门的宝行行住房运营和管理机构来实施有关政策和计划。执行机构在保障性住房建设中起到的不是决策者的作用，它扮演着政府在保障性住房建设的代表人、政策的执行者、国有资产管理运营者的角色。英国早在1844年成立了住房协会作为其主要的住房实施执行机构，新加坡政府于1960年根据《建房与发展法令》成立国家住房发展局，担负着新加坡组屋的总体规划、设计、建造等各项工作。因此，公共政策的执行机构都是上级机构决定的结果。上级机构关于政策执行机构的规定性是影响甚至决定政策执行机构有效性的关键性因素之一。

在上级规定性确定的条件下，政策执行机构自身的行为能力也是影响政策执行效果最主要的因素。史密斯认为，执行机构的结构与人员、主管领导的管理方式和技巧以及执行的能力等都是政策执行过程中关键性的因素。从一个更加完善的层面上讲，由这些因素所形成的执行机构是否协调顺畅，对于政策执行效果有着决定性作用。

保障性住房政策发展至今数十载，各地方政府虽然也有相应的住房保障机构，但它们在机构设置、级别高低、隶属关系上五花八门，甚至连统一规定的名称也没有。还有市县没有设立专门的住房保障管理机构，有的则是由相关人员“一身兼二职”，既包括原先的房改遗留和负责住房津贴等工作，还负责城镇居民住房解困、政府安居工程等住房保障事项。由此可见，机构队伍不健全是全国各地方保障性住房发展的短板，加上制度化监管的缺失，容易造成政策目标偏离等问题，直接导致地方政府执行偏差。

三、目标群体是影响地方政府执行保障性住房政策的内在动因

目标群体，也称之为政策对象。史密斯认为，目标群体接受政策的意愿中既有的政策经验、对领导的认可程度以及自身行为的复杂多样性都是政策执行过程中需要考虑的重要因素。地方保障性住房政策归根到底要通过政策执行人员、低收入社会成员等目标群体的遵从来完成。公共政策执行能否达到预期的目标，在很大程度上取决于目标群体的态度。目标群体顺从、认可和接受政策，政策执行就会顺利进行，目标群体不配合、抵触，政策执行就会失败。可见，政策对象对政策顺从和接受程度是对政策能否有效执行影响极大的关键因素之一。

然而，目标群体能够服从和接受某一项政策往往又取决于其对利益得失的判断。一般而言，目标群体通过对保障性住房政策的了解和认识，根据自身的利益取向对政策作出反应，以影响政策执行。当政策实施触动到一部分目标群体使其受益时，他们可能会支持政策执行。相反，因政策执行受到利益调整或剥夺的那一部分目标群体可能就会反对和抵制。就地方政府对于保障性住房的选址问题而言，从目标群体的“自利性”角度来看，保障性住房选址应避免空间布局不合理的地方为佳。但是，广州作为特大城市，各类用地较为紧张。配套基础设施既成熟又符合规划且适合建设保障性住房的建设用地较难落实。地方政府选址时不可能使目标群体考虑的因素都达到最优，只可以尽可能地根据决策目标其重要程度的排序综合考虑，保证其相对合理性。

尽管这样，但是对于政策目标群体来说，他们在政策博弈中遵循的往往具有“自利性”的倾向，他们更多的关注个人利益。当目标群体经过权衡后觉得地方政府的选址会使自身利益受损，或者没有达到他们预期的效果时，对政策的不满、排斥甚至抵制就会成为必然。政策利益分配机制不完善，使部分中、低阶层社会成员住房需求得不到保障，并有可能产生裙带效应，对其他政策产生抵触心理，影响政策的效果。可见，利益在推动或抑制地方政府的政策行为中，起着根本的作用，是影响目标群体对地方执行政策的内在动因。

在这一政策实施的过程中，始终伴随着目标群体对政策的态度或行动等各种复杂的因素，尤其是目标群体对政策执行持冷漠旁观甚至是反对阻碍的政策反应。这些不稳定的因素制约着地方政府执行保障性住房政策的发展。虽然目标群体对政策执行的过程不在乎不关心不会直接反对政策的执行，但是却可能会成为阻碍政策执行的重要因素，因为这个反应群体具有很大的不确定性，在外界的诱因下随时可能演变成反对阻碍政策的激进人群。

四、环境因素是影响地方政府执行保障性住房政策的外部条件

公共政策系统是一个充满联系的复杂整体。政策执行效果的好与坏，离不开内在的各种要素和现实的客观条件及其相互作用。适宜的执行环境无疑会有助于政策的有效实施，保障性住房政策的实施也一样。环境因素是客观存在的，并且始终贯穿于政策执行的过程中，具有复杂性和不确定性。环境因素对地方政府政策执行的影响往往是多方面的，包括政治环境、经济环境、文化环境和社会环境，无处不在，相互交织。

第一，政治环境。政治环境与政策执行是相互作用的，政策执行依赖于一个良好的政治环境，同时，良好的政策也有利于政治环境的优化。和谐的政治环境是构建社会主义和谐社会的前提条件，构建社会主义和谐社会涉及到我国政治经济文化建设的方方面面，其中关注弱势群體是构建和谐社会必须面对的重大问题之一，尤其是弱势群体的住房问题。可见，政策执行是一个国家或地方政府的政治行为，政治环境的优化程度对地方执行保障性住房政策的效果是直接而明显的。

第二，经济环境。虽说政策执行是一种政治行为，但始终服务和服从于一定的经济基础。经济基础决定上层建筑，一个地方的经济发展水平是政策执行的物质前提。地方经济状况不仅影响地方政府政策执行的基本倾向，而且也影响政策执行的效率，因为政策的实施需要以人力、物力和财力的投人为基础。我国保障性住房政策执行起来之所以困难重重，其重要的原因之一就在于地方政府经费的缺乏。据2014年城镇保障性安居工程跟踪审计结果报道，全国各级财政共筹集安居工程资金5601.55亿元，其中中央财政资金1984亿元，只占全国各级财政共筹集的安居工程资金的35%。因此，一个国家的政府奉行什么样的经济政策就会有什么样的保障性住房发展方向。

第三，文化环境。我国传统文化集中表现为人情关系，它深刻地影响着我们当前许多政策的有效执行。而实施已久的保障性住房政策在各地方执行效果未如理想，很大程度上就是人情关系造成的。传统社会长期以来已形成了一种顽强的社会惯性。如执行机构会利用与地方政府的关系在保障性住房的分配上“人情办案”，审查部门通过社会关系网络“买人情、找关系、摸门路”在保障性住房的准入条件上“关系优待”等。一旦这种情况发生，政策执行往往无法实现预期的目标。

第四，社会环境。在我国大部分地方政府如火如荼的城市发展建设过程中，如何更多地从社会视角出发，关注低收入群体，扶助和关爱弱势群体，为他们提供住房保障，在某种程度上也是影响地方政府执行保障性住房政策的分析因素之一。基于社会同理心和换位思考的考虑，低收入的这一群体更不希望不公平的事情发生在自己身上。保障性住房政策的实施是居住弱势群体获得政府救助来改善住房条件的主要途径。如果在政策执行过程中，应然具备的公平价值缺失了，那么肯定会引起目标群体对社会的不满从而阻碍政策的执行。

结合史密斯的政策执行过程模型，可以看到，保障性住房政策执行是一项复杂、系统的综合性工程。在政策执行的过程中，总会遇到影响地方政府执行有效性的障碍性因素。分析这些因素构成及其规律，我们可以知道，要提升政策执行的效果，在理想化政策层面，要深刻认识保障性住房政策的前瞻性与整体性，增强政策可行执行；在执行机构层面，要优化执行机构管理，各级政府和部门必须认真落实，形成整体性治理；在目标群体层面则要寻求目标群体政策遵从的理性自觉，增加人民群众的政治参与机会和政策认同感；在执行环境层面，必须强化政治社会化功能，完善法律法规和监管机制，为地方政府有效执行保障性住房政策创造良好的政策环境。

责任编辑：高士林