中国共产党制度治党的路径选择

仲伟通

摘要：制度治党是中国共产党依靠党章、党规、党纪有效规范党内事务和硬性约束党员行为的治理过程。制度治党是全面从严治党的题中应有之义，有利于解决治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题。新形势下，制度治党面临着制度治权不甚理想、制度体系不够完善、制度执行较为乏力和制度绩效无法持续发挥等问题。为此，必须进一步强化对党内权力的监督制约，完善党内法规制度体系，提高党内法规制度执行力，营造良好的制度文化氛围。

关键词：制度治党；中国共产党；全面从严治党

中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）04-0012-05

制度是形塑人们互动关系的行为规则、组织规范及运行机制。制度“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”①。依靠制度管党治党是现代政党必须遵循的一般规律，也是现代政党得以良好运行、富有战斗力的基本保障。在中国共产党所处的时代背景和历史方位下，制度治党能够为党的建设科学化提供重要的理论生长点和突破口，也能够为政党治理现代化拓展广阔的思考空间和践行场域。推进全面从严治党，最根本的就是坚持制度治党。

一、制度治党的价值意蕴

2014年10月8日，习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中指出，要“坚持思想建党和制度治党紧密结合”②。这是党的文献中首次明确提出“制度治党”的概念。制度治党是中国共产党主动回应世情、国情、党情深刻变化的全新探索，也是中国共产党有效抵御“四大考验”、努力克服“四大危险”的基本方略。

1.制度治党是对马克思主义党建理论的新发展

制度建设是党的建设的基本维度。从历史上看，制度建设一以贯之地伴随着中国共产党从最初建党到如今执政的全过程。然而，制度治党与党的制度建设却有着显著的不同，实现了从“建”到“治”的转变。制度治党的提法，是新形势下中国共产党治党理念的新论述、新阐释、新表达，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央对马克思主义党建理论的创新性发展。究其本质而言，制度治党是中国共产党把制度逻辑嵌入自身治理过程的一种新叙事话语。既然制度治党是新叙事话语，就应该掌握话语权。只有辨别制度治党的丰富内涵和核心理念，才能真正掌握话语权。从一般涵义上讲，制度治党就是中国共产党在遵守宪法和法律的前提下，依靠以党章为根本、以党的规矩与纪律为要素的党内法规制度体系，有效规范党内事务和硬性约束成员行为的自身治理过程。从基本功能上讲，制度治党是中国共产党政党治理的有效方式及核心要件，也是中国共产党实现政党现代化的必由之路。从核心维度上讲，制度治党主要包括以下几个方面：保持党内权力的合理运行与监督制约，“把权力关进制度的笼子里”是制度治党的关键；科学安排党内法规制度体系，优化党内法规制度结构是制度治党的支撑；加强政党组织运行中的制度执行力是制度治党

的重点；实现政党制度化，提升政党建设中的制度绩效是制度治党的指归。

2.制度治党是在长期治党实践中探索出的重要规律

制度是管党治党最为必要且有效的载体，“在调节党内关系、指导党内生活、规范党员行为中起着基础性作用”③。中国共产党人历来主张用制度治党。邓小平在深刻反思历史经验教训的基础上指出，正因为制度问题不解决，所以过去我们虽也多次反对官僚主义，但是收效甚微。“我们过去发生的错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”④习近平在全面从严治党的新背景下也多次强调，“从严治党必须有坚强的制度作保证”，“要坚持用制度管权管事管人”，“特别要把制度约束作为刚性约束”来实现“打铁还需自身硬”。历史和现实的逻辑共同表明，管党治党的成熟状态与法规制度的完备程度、遵循能力成正比。保持党组织和党员的纯洁性、先进性，得力于制度治党的规范性、科学性；提升拒腐防变和抵御风险的能力，也取决于制度治党效果的发挥。在这一意义上讲，坚持制度治党是中国共产党在长期治党过程中达成的基本共识，是中国共产党在反复实践中得出的重要规律。

3.制度治党是解决治党失之于宽、松、软问题的必要手段

制度治党具有鲜明的现实指向性，也因此彰显出极强的实践意义。当前，部分基层党组织仍然较为普遍地存在管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题。而制度治党的提出，正是对这一突出问题的深刻回应。“现代制度的主要作用就是以规则约束下的行为替代个人自发的行为。制度通过規范参与者、政策问题、解决方案的选择机会，有助于减少因开放结构和垃圾桶过程而导致的不确定性。”⑤制度通过一系列的规则、惯例、程序为党组织和党员的各项活动确定了合理性边界，是约束党员行为、维持党组织稳定的硬性标尺和刚性保障。同时，制度以其严肃性和权威性，“为党员、干部拉起了高压线、划出了警戒线，在党风廉政建设中具有规范引导、控制约束、警戒告诫、惩罚威慑的作用”⑥。只有深入推进制度治党，才能彻底解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题，才能抵御脱离群众、腐败变质等现象的侵蚀，真正达到全面从严治党的效果。

二、新形势下制度治党面临的问题分析

中共中央组织部最新党内统计数据显示，截止到2015年底，中国共产党共有8875.8万名党员和441.3万个基层组织，是典型的超大型政党。与此同时，在治国理政的进程中，中国共产党也面临着全面深化改革的深层矛盾和全方位对外开放的强力冲击。这些客观因素决定了制度治党会是一个复杂的政治过程，其静态支撑和动态运行将不可避免地遇到诸多问题。

1.党内权力运行监督机制不甚理想

制度治党的关键在于制度治“权”，即要把权力关进制度的笼子里。可现实表明，当前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，权力滥用和权力异化现象仍然较为普遍，权力监督机制有待创新。第一，在权力来源上，制度治党面临如何依靠制度确立党内权力的合法性来源问题。在法理意义上，党内权力源于党员的委托与授权，是党员权利在一定条件下的集中和转化；党内权力的目标指向和价值依归在于最大限度地维护党员权利。党内民主是获取党内权力、保障党员权利的关键因素。就当前情形而言，党内实质民主和程序民主的制度建设还比较薄弱。第二，在权力领域上，制度治党面临如何依靠制度明确划定党内权力边界的难题。在党内政治生活中，党内法规制度缺乏对党内权力适用范围、对象的详尽解释和精细规范，因而无法有效地控制权力对当权者的诱惑力和腐蚀性，容易导致“牛栏关猫”等制度失灵、失效的现象。第三，在权力行使上，制度治党面临如何促使党组织和领导干部在制度约束下行使自身权力的难题。在以社会主义市场经济为导向的全面深化改革中，如何运用制度这一载体防范和矫正某些党员干部的权力滥用、权力寻租行为，真正形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，存在多重挑战。第四，在权力监督上，制度治党面临如何完善和强化党内权力监督机制的难题。在全面从严治党的背景下，如何建立起一套科学合理、务实管用的具体制度和运行机制，以应对“权力的‘弱监（监督制约力度不够）、‘虚监（形式上监督制约而实际上没有监督制约）和‘空监（事实上存在的监督制约空白地带）”⑦，也成为制度治党亟待解决的一大难题。

2.党内法规制度体系不够完善

制度治党需要内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，然而当前党内法规制度中不健全、不适应、不协调、不衔接的问题依然存在。第一，从党内各项制度的主要架构上看，制度治党进程面临党的具体制度、程序性制度建设不健全的问题。党的制度依据不同的基点可以进行不同的划分。就层次而言，有党章和具体制度（准则、条例、规则、规定、办法、细则）之分。党章居于核心层，是党内的根本大法。具体制度居于外围层，是对党章的延伸、扩展和具体化。当前党内制度的主要问题在于一些具体制度尚待改进。有些制度过于抽象笼统，缺乏具体实施细则；有些制度中“令”“禁”较多，缺乏具体处置的办法；有些制度过于陈旧，不能适应新情况、新问题。就性质而言，有实体性制度和程序性制度之别。如果缺乏必要的程序规定，容易造成执行中的主观随意性。但在“当前党内制度建设上往往表现出重实体而轻程序的倾向”⑧。第二，从党内各项制度的合理衔接上看，制度治党进程面临党内法规制度的协调性、统一性有待提高等问题。比如，国家法律、党章与各项具体制度之间的联系机制不畅，致使有些具体制度不能符合国家法律与党章所体现的精神；党的领导制度、组织制度、工作制度、干部制度、监督制度之间的缝隙较大，致使集群效应无法发挥，在一定程度上降低了制度的边际效益；不同领域、不同位阶、不同效力的党内法规没有形成有机结合、配套衔接、彼此呼应的制度链，不能充分发挥制度体系的整体合力等。

3.党内法规制度执行较为乏力

严格执行和有效落实是制度得以永葆生命力的根本所在。经验表明，如果有了制度却束之高阁或者实施不力，那么制度只会流于形式，成为一纸空文。毋庸讳言，当前党内法规制度被象征性执行、选择性执行、抗拒不执行的现象依然不同程度地存在。比如，个别地方为了应付上级检查，出现形同虚设的“墙报”制度；个别部门对制度采取功利主义的态度，选择对个人或小集体利益有利的执行，而无利的则软拖硬抗；个别领导干部为自己或他人留“暗门”、开“天窗”，导致制度执行过程中存有大量“弹性空间”和“死角地带”等。这些不良现象使得一些规定变成了“稻草人”，导致制度治党的理论图景无法在现实中落地。其实，制度执行力度不够仅仅是表面现象，更为深层的问题在于制度执行力与政治生态环境的互动困境。理论上说，制度执行力的顺畅程度与政治生态环境的优劣与否息息相关。从政治文化的角度看，我国是一个有着两千多年人治传统的国家，加之长期高度集中的政治经济体制的惯性影响，造成社会成员的人治思维根深蒂固，“家长制”意识、“官本位”意识还比较严重地存在。制度治党进程深受这一历史文化传统的影响，面临着法治观念薄弱、制度意识淡薄的羁绊。这些因素在很大程度上消解了制度的严肃性和权威性，导致党内法规制度在现实中无法得到有效运行。因此，如何清理传统政治文化中的人治观念残余、如何弥补传统政治文化中的法治思维缺失，如何找寻当前党内制度运行与政治生态环境之间互动的最佳着力点，已然成为制度治党进程中的瓶颈。

4.党内法规制度绩效无法持续有效地发挥

推进制度治党向纵深发展，还涉及绩效评价的问题。中国共产党倡导制度治党，就是要把从严治党过程中形成的新的理念、思路、举措上升为长期生效、刚性保障的制度，进而把制度化变为党内治理的内在机制，最大限度地提升制度治党绩效。所谓制度治党绩效，是指在党内治理中制度实施的效应、效果或功能，主要包括绩效如何以及绩效能否持续两个方面。第一，从绩效如何方面讲，党内法规制度体系不完善、执行力不足的短板，已经在很大程度上阻滞了制度绩效的发挥。制度绩效通常是多种因素综合作用的产物，在发挥正效应的同时，也可能会衍生出负效应。当前制度治党中存在的系列问题，还无法保证其能在正负效应的对冲中，使正效应与负效应之和始终处于正值状态。第二，从绩效能否持续方面讲，可以借鉴新制度主义政治学的分析视角加以重新检视。规范制度主义理论的核心概念是“适当性逻辑”，认为“如果制度在影响其成员行为方面是有效的，其成员会更多考虑是否符合组织规则，而不是他或她的行动结果”⑨。基于此，该理论进一步把制度区分为聚合式制度和整合式制度，前者以利益驱动和计算理性吸纳成员，后者以规范权力和道德理性吸引成员。由此，不能将制度仅视为聚合性的，即只想获取个人的、物质的收益；而是要赋予制度强有力的规范价值。在新时期全面深化改革中推进党的建设，制度治党面临外在环境条件与制度规范导向之间的匹配危机，容易陷入依靠利益驱动和追求经济绩效的误区。如果这一状况不加改变，制度治党的绩效就难以最大程度地持续发挥。

三、推进制度治党的路径选择

制度治党具有长期性、复杂性与艰巨性。破解制度治党面临的各种难题，要进一步优化制度治党的现实路径。

1.强化对党内权力的监督制约，为制度治党奠定稳固基石

强化对党内权力的监督制约，可以从根本上预防和消除腐败问题。制度治党要抓住治权这个关键，围绕授权、用权、监权等环节，编密、扎紧制度的籠子。第一，要理顺党内权力授受关系，建立党员—党代表—党委会—常委会及书记的选举授权链。为此，应当进一步扩大党内民主，充分发挥党员在党内政治生活中的主体地位，完善党员民主权利保障机制；进一步探索党代会常任制，使党代会真正成为党内最高权力机关；形成规范而严格的决议程序，强化权力流程控制，杜绝各种暗箱操作。第二，要完善党内监督制度。党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关，在制度治党中发挥着极其重要的作用。要以贯彻落实《党的纪律检查体制改革实施方案》为契机，进一步突出“两个责任”，即党委负主体责任、纪委负监督责任，适当强化纪委的权威性和相对独立性；实现“两个全覆盖”，即派驻纪检机构、巡视工作全覆盖。同时，还可以借鉴国外政党监督经验，积极尝试探索领导干部财产申报制度、党内问责制度等新形式，破解“一把手”监督难题。第三，要创新党外监督机制。党的十八届四中全会指出：“要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效。”⑩这就要求我们，在开展党内监督的同时，也要完善参政党的民主监督，扩大团体组织、人民群众的社会监督以及加强新闻媒体的舆论监督，由此形成层层相通、环环相扣、形式多样、互济互补的权力监督网，从而真正让权力在阳光下运行。

2.完善党内法规制度体系，为制度治党提供重要依托

健全且完备的党内法规制度体系是制度治党的支撑和依托。第一，要完善党内法规制度的内容，保障制度供给。我们要弥补党内法规制度供给中“基础主干党内法规”及“配套党内法规”的缺位，从而减少制度的死角和盲区，增强制度的可操作性。同时，还要提高党内法规制度的质量，跨越制度供给过剩陷阱，更好实现制度需求的有效满足。第二，要增加党内法规制度系统的协调性，规避制度冲突。这里的协调性不仅包括党内法规制度自身的协调性，还包括党内法规制度与国家法律制度的协调性。因此，一方面，要统筹兼顾实体性法规制度和程序性法规制度、综合性规定和专门性规定、下位法规制度和上位法规制度的协调，力求各项法规制度彼此配合、相互衔接，避免它们相互之间的重复交叉、打架冲突；另一方面，要实现党内法规制度与国家法律的对接与互动，既要保证党在宪法和法律的范围内活动，也要体现党规党纪严于国家法律的要求，突出党纪特色。第三，要搞好党内法规制度的评估，促进制度创新。党内法规制度建设之所以存在这样或那样的问题，与长期以来缺乏制度制定后的评估有密切关系。我们应该对党内法规制度执行情况、实施效果开展评估，集中清理在实施过程中存在问题和不足的党内法规，并根据清理情况做好相关党内法规的修改、废止工作。通过创新党内法规制度的评估原则、评估程序和评估方法，不断增强制度的适应能力，最大限度提高制度治党的效能。

3.提高制度执行力，为制度治党提供强力保障

习近平在中央政法工作会议上的讲话中明确指出：“要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威。”第一，要明确制度执行权责，建立责任追究机制。可以将制度执行目标进行有机分解，努力实现责任清晰、责任到人、责任到岗，确保形成一级抓一级、层层抓落实、各负其责的良好局面。可以对责任人的制度执行情况进行严格考核，并将考核绩效作为干部选拔任用、评优评先的重要依据。同时，还要对执行不力或者执行歪曲的责任人作出相应责任追究处理及行政问责，最大限度保障执行主体对制度的责任感和敬畏感。第二，要加强对制度执行的监督检查，构建严厉有效的惩戒机制。习近平强调：“凡是违反党章和党的纪律特别是政治纪律、组织纪律、财经纪律的行为，都不能放过，更不能放纵。”为此，各级党组织要坚持有腐必惩、有贪必肃的原则，坚决查处各种有令不行、有禁不止、随意变通、肆意规避等行为，真正做到不以权势大而破规，不以问题小而姑息，不以违者众而放任。第三，要完善制度执行资源的开发利用机制，提高制度的执行活力。其实，执行资源的有无、优劣，在很大程度上影响着制度执行过程。因此，要不断提供充足的资金财力、充分的物质准备、成熟的技术条件、通畅的信息渠道等执行资源，为制度执行力系统有效运转提供必需的润滑剂，从而使人、财、物三者有机结合起来，发挥出最大的整合效应。

4.培育制度信仰，为制度治党营造良好氛围

制度权威源自党员的内心拥护和真诚信仰，制度执行依赖党内的良好制度文化氛围。第一，要引导全党牢固树立制度意识，形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围。要通过开展多种形式、多重渠道的宣传教育活动，消除广大党员潜意识里的权力信仰和人治思维，努力将按制度办事的理念植入到广大党员的内心深处，把制度规范的外在要求真正转化为广大党员的自觉行动。还必须坚定广大党员对制度权威的敬畏意识，使制度真正成为党员心中不可触碰的“红线”“底线”和“高压线”。第二，要发挥领导干部的表率作用。领导干部是推动制度治党的重要组织者、推动者、实践者，理应带头学习制度、自覺维护制度、严格执行制度。领导干部要以自身的引领示范、行为导向，为制度信仰的重塑奠定坚实基础。领导干部必须经常参照制度进行自我反思，善于发现自身存在的突出问题，不断提高依规办事的能力与水平；必须用制度约束自己亲属和身边工作人员的行为，防止他们利用自己职务上的影响力谋取不正当利益。第三，要充分调动广大党员的参与热情。阿尔蒙德曾将政治文化分为蒙昧型政治文化、服从型政治文化和参与型政治文化三大类。相比较而言，参与型政治文化由于公众的参与，制度化程度更高。因此，要让广大党员平等地参与制度的制订过程，使制度建立在深厚的群众基础之上；要充分保障广大党员在制度评估中的主体地位，使制度更加符合党员的需要和意愿。要通过建设民主参与的制度文化，增强广大党员对制度的心理认同和价值共识。

注释

①④《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第333、328页。②习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》2014年10月9日。③李春耕：《党的制度建设科学化与从严治党》，《中国井冈山干部学院学报》2010年第5期。⑤詹姆斯·G·马奇、约翰·P·奥尔森：《重新发现制度：政治的组织基础》，张伟译，三联书店，2011年，第23页。⑥《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社，2016年，第61页。⑦王韶兴：《政党政治论》，山东人民出版社，2011年，第188页。⑧蒯正明、付启章：《中国共产党制度建设科学化研究》，中国社会科学出版社，2013年，第26页。⑨B·盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》，王向民、段红伟译，上海人民出版社，2011年，第30页。⑩《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社，2014年，第39页。《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社，2015年，第127、44页。

责任编辑：浩淼文刀

Abstract：Institution-based Party governance is the Chinese Communist Party self-governance process， which is depended on the Party constitution， rules and disciplines to regulate Party affairs and constraint members′ behavior. Institution-based Party governance is a basic content in strengthening Party self-discipline. It is beneficial to solve the problem that Party governance is too loose and weak. Under the new situations and circumstances， Institution-based Party Governance is facing many difficulties. For example， using institution to restrict power is not ideal， the system of the inner-party institutions is not perfect enough， institutional implementation is relatively weak， and institutional performance cannot continue to play. Therefore， the Chinese Communist Party must strengthen the supervision and control of the inner-Party power， perfect the inner Party institutional system， improve the executive ability of the inner Party institutional system， and create a good institutional cultural atmosphere.

Key words：institution-based Party governance； Chinese Communist Party； comprehensively strengthen the Party discipline