单位内控规范下资产控制与内控信息系统功能架构

孙业辉

摘要：行政事业单位内部控制，要求充分发挥信息系统的作用，充分体现信息系统的优势，本文分析了资产控制规范对内控信息系统的要求，应对资产管理风险，应用内控方法的途径，分析了现有管理信息系统的功能特点、局限与不足，提出解决方案，对内控信息系统功能架构给出了具体规划、设计，为单位开展内控信息化建设提供参考。

关键词：单位内控；资产管理；信息化

当前，行政事业单位处于全面推广内部控制规范的关键阶段，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》财会[2012]21号，简称《单位内控规范》，要求各地自2014年1月1日起贯彻执行，地方各级财政部门也制定了相应的贯彻实施计划，时间过去两年多，各地贯彻实施的工作进度和效果不容乐观。由于这项工作难度比较大，头绪较多，信息量大，涉及的岗位人员多，涉及的规章制度多、程序复雜，如果没有现代信息技术的支持，单位内控难以长期、可靠、有效地实施。本文从资产控制层面，探讨内控信息系统的功能架构，旨在起到抛砖引玉的作用，为创建全面的内控信息系统提供参考。

一、单位内部控制规范下的资产控制要点

（一）内部控制的基本概念

内部控制是指行政事业单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

（二）内部控制的方法

在全面梳理业务流程，明确业务环节，分析风险隐患，完善风险评估机制，制定风险应对策略的基础上，有效运用以下内部控制方法：1.不相容岗位相互分离；2.内部授权审批；3.归口管理；4.预算控制；5.财产保护控制、6.会计控制；7.单据控制；8.信息内部公开等。

（三）内部控制一资产控制规范要求

行政事业单位的资产是履行其社会职责的物质基础，资产管理的主要目标是合理分配、有效使用资产，维护资产完整，为行政事业单位履行社会职能提供有力保障。行政事业单位要从单位层面和业务层面两个方面加强内部控制，资产控制属于业务层面的内部控制。

单位的资产按照资产形态，主要分为货币资金、实物资产、无形资产、对外投资和其他资产。不同类型的资产具有不同的存在形态、特点属性，风险点也各有不同。货币资金主要风险是安全风险，实物资产是账实不符的风险，无形资产存在权属不清的风险，对外投资存在论证不充分、缺乏追踪管理导致投资失败的风险。

应对资产管理主要风险应采取的五项应对措施：一是建立健全资产内部管理制度；二是合理设置资产管理岗位；三是加强对货币资金的控制；四是加强对实物资产和无形资产的管理；五是加强对外投资管理。与资产管理相关的不相容岗位包括：1.货币资金支付的审批和执行。2.货币资金的保管和收支账目的会计核算。3.货币资金的保管和清查盘点。4.会计记录和审计监督。5.无形资产的研发和管理。6.资产配置和资产使用。7.资产使用和资产处置。8.资产配置、使用、处置的决策、执行和监督。本文以实物资产和无形资产管理为重点，说明内控规范的具体要求。

（四）资产管理的风险及应对

当前，很多行政事业单位普遍存在资产分布广、数量多、信息不集中、数据不准确、资产购置消费超预算等问题。一直以来，单位资产被挪用、盗窃、滥用、闲置的现象时有发生，资产损失和浪费的风险较大，实物资产和无形资产管理的主要风险包括：

1.领用环节的风险，资产领用没有履行相应的审批手续，资产发出没有正确登记，没有归集到领用部门或者个人，可能造成实物资产账实不符或使用效率低下。

2.保管和使用环节风险，保管不善造成被盗、发生毁损；无形资产权属不清，导致法律纠纷，造成经济损失；日常维护不当降低使用年限；长期闲置、造成浪费；缺乏有效记录和清查盘点机制，造成账外资产、资产流失、资产信息失真、账实不符等现象。

3.资产处置环节风险，没有严格执行审核审批程序，未按规定执行，造成处置收入流失、处置行为不合法或者存在舞弊的风险。

资产管理的风险控制措施包括：一是对资产实施归口管理；二是加强对资产处置的控制；三是建立资产台账，加强资产的实物管理；四是加强对资产的动态管理。

内控规范要求单位逐步建立完善资产信息管理系统，充分利用计算机、网络等现代化工具，全面掌握单位内部各部门占有、使用的资产种类、数量、使用状况等信息。单位资产信息管理系统有利于编制资产统计报告，帮助管理人员全面掌握各部门占有、使用资产种类、数量、使用状况等信息；有利于加强对资产情况的分析，对利用率不高、长期闲置的资产、超标准配置的资产、可以及时识别并提出处理措施，逐步调剂到其他部门甚至其他单位使用，推动闲置资产的合理流动，最大限度地发挥闲置资产的使用效益，实现对资产的动态管理。

（五）内控规范下资产信息管理系统的不足

目前，行政事业单位普遍采用了财政部推广的资产信息管理系统，其功能覆盖资产的配置、使用、处置、评估和收益管理等环节，通过卡片管理和条码管理功能形成资产档案；通过各项业务登记实现日常业务管理，形成资产管理台账；通过数据交换功能实现资产业务的申报审批和备案；通过资产报表、综合分析功能为财政及主管部门提供决策支持的依据。这个资产信息管理系统为财政部门管理国有资产提供有力支撑，但比照单位内控规范要求存在很多不足：1.该系统由财政部门维护，通常只为每个单位分配一名操作员，由单位的会计人员使用，资产信息变动登记不及时，不能满足全员参与的内控规范要求；2.不能体现内部授权审批控制流程；3.不能贯通预算控制和政府采购；4.不便于信息内部公开和内部监督评价；5.资产变更登记实时性差，账目难与实物相对应；6.保管人信息不准确，资产缺失难以确定责任归属；7.资产保管人不能实时掌握自身保管的资产信息，造成资产管理意识淡薄等。

二、内控规范下资产控制信息系统的总体特征

（一）拥有全员网络办公环境，并与现有的业务管理系统（包括资产信息管理系统、预算编审系统、预算执行一电子支付系统、账务管理系统、非税收入管理系统等）网络对接，采用局域网接入财政专网的网络拓扑结构，配置服务器，建立自己的内控信息管理系统。

（二）体现单位组织结构，在部门中添加成员用户，创建角色组（归口管理职能），分配用户角色，为部门和用户指定上下级关系。

（三）内控信息管理系统能够全周期、全过程地登记、处理以下全部业务控制流程：资产购置申请，内部审批，预算指标控制，政府采购，资产验收，款项支付，资产卡片登记，财务账目核算，资产配置审批，资产使用、资产内部转移、保管人变动移交、资产清查盘点、资产处置与审批，处置收入管理，查询统计，合同档案管理，信息内部公开，审计监督。

（四）内控信息系统必须能够与现有的业务管理信息系统实现交互，完成数据传递。未来，逐渐实现内控信息管理系统与业务管理信息系统整合，信息流无缝衔接，信息共享。

三、内控信息系统资产控制功能流程架构

以预算编审系统为基础，将财政批复的预算方案分解到各部门（预算编审），部门用户发起资产购置申请，由部门负责人审批，再按照制度规定的审批权限交由相关领导审批或会签，财务部门分配预算指标额度，财务负责人或总会计师认定业务控制类型（政府采购、合同控制等，进入不同的控制流程），资产配置审批（传递数据到资产信息系统），采购流程，验收交付，款项支付（电子支付系统），资产卡片登记，财务核算（账务系统），合同管理等。资产日常管理包括：资产运用，资产处置，处置收入（非税收入系统），资产清查。

资产清查盘点，内部转移，资产处置，都要体现资产管理部门、财务部门和资产使用保管部门的共同参与，联合会签，可追溯。资产保管部门实时掌握自身保管的资产信息。资产处置信息内部公开，纪检监察或审计部门，可以查看资产审批、处理流程，登记审计评价意见，经办人员改进意见。