区域应急联动机制研究

毛庆欣　王梓玥

摘要：建立健全区域应急联动机制是应对现代突发灾害事件的有效措施，是政府与社会关注的重要议题。目前我国处于区域应急联动机制建立初期，虽取得一定的成绩，但仍存在问题。本文基于现实情况和相关理论，探讨区域应急联动机制建设中的问题并提出建议。

关键词：应急联动；跨区域；灾害；应急联动机制

我国是各类突发灾害事件频发的国家，从2003年“SARS”事件、2013年雅安地震，到2016年长江中下游地区暴雨洪涝灾害等重大突发事件，都给人民生命和财产带来了巨大损失。这些突发灾害事件的规模往往横跨了多个行政区域，然而我国实行的是“分类管理，分级负责，属地管理为主”管理模式，类似事件的严重程度常常超过属地行政区域的应急能力，单个行政区域的应急资源并不能满足救灾需求，结果导致灾害造成的损失进一步加大。这表明，传统的应急管理模式并不能有效应对跨区域突发灾害事件，需要建立联动机制以有效应对。

一、我国区域应急联动机制发展现状与问题

2001年中国第一套城市应急联动系统——南宁市城市应急联动系统开始运行，打破了我国城市应急系统独立散乱的局面。“非典”发生后，2004年城市应急联动引起重视，各城市开始展开应急联动系统建设。2005至2006年间国务院通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，并发布《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》，均提出要加强各地区、各部门以及各级各类应急管理机构的协调联动。之后，我国应急体系建设逐步发展，但总体进展较缓。党的十八大报告指出，应加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。2013年环保部和交通部签署了《关于建立应急联动工作机制的协议》，2014年印发了《关于加强应急联动工作机制建设的通知》，这些文件的出台都体现了应急联动的重要性，并在一定程度上推动了我国应急联动机制的建设。

目前，全國各城市应急联动系统正在完善中，部分地区也初步建立了区域联动应急机制，如珠三角区突发事件应急联动机制、长江三角洲突发事件应急联动联盟等。这些区域应急联动机制针对预案编制、应急响应、协同作业等事项进行深入合作，提高了区域应急联动能力，为完善我国区域联动体系奠定了基础。但总体上，当前我国应急联动机制建设还处在发展初期，区域应急联动的实现途径还不够成熟和有效，面临的问题主要有：

1.联动应急有关的法律和预案不够完善

我国目前的应急管理工作相关指导文件主要是应急预案，而预案只具备行政命令或条例的约束力，与联动应急法律相比缺乏强制效力和效果。同时现有的应急预案均由各地区和部门独立制定，缺乏联动性和综合性。且有些应急管理预案还存在内容笼统、形式主义等问题。这些都使得跨区域突发事件所涉及的地区和部门在管理上缺乏积极性，甚至不管不顾，消极应对。

2.政府部门各自为政、缺乏协作意识

《突发事件应对法》规定对于“跨省级行政区划分的，特别重大突发公共事件”，各级政府制定本行政区域内的应急预案，但仍然采用“分类管理。分级负责，属地管理”政策。在此情况下，“分类管理”导致职能部门之间各自为政，画地为牢；“分级负责、属地管理”导致各地方政府缺乏合作、协调意识。加之各地方政府往往考虑地方利益，不愿意协作公共问题，使得应急联动在各部门、各政府之间难以开展。

3.科技信息技术有待提升

跨域灾害应急联动工作涉及到灾害预警、响应、救助、探测等多个方面，不仅需要专业人才，还需要相配套的技术、设施，和工具。目前我国应急科技还处于较落后的水平，对于GIS技术、遥感技术、机器人搜救等都在处于探索初期，在重大跨域灾害时救援工作往往显得乏力。而美国日本等发达国家已将最新的人工智能技术和信息搜索引擎应用到了应急管理中，可见在分秒必争的灾害救援工作中，先进高效的科技技术显得尤为重要。

二、对区域应急联动机制发展的建议

1.完善应急联动体系和应急预案

首先，中央出台应急联动法律法规明确跨区域突发事件发生时，各地区、部门应该承担的职责，并制定相应的奖惩措施；其次，各级地方政府应制定相配套的地方法规或规章制度，进一步明确权责分工；第三，出台与《突发事件应对法》相配套的制度和条例，以此来辅佐法律法规的执行；第四，制定具有综合性和专业性的跨域应急联动预案，并通过实践和应急演练来不断检验和完善。

2.整合权力资源，统一决策

对于现行体制中条块分割、管理分散的情况，应该整合权力资源，建立资源配置统一决策的体制，一体化管理跨域应急联动的资源配置过程，从根本上改变效率低、不作为的局面，提高救援的效益。具体措施为：建设独立于各地区、部门的管理系统，赋予相应的权利资源，并由其管理相关的应急资源系统，将行政管理与专业管理相结合，从而形成独立运作的机构。

3.提高应急科技水平

科学技术渗透于灾害应急管理全过程，要善于借鉴发达国家，在大力培养应急管理人才的同时致力于应急科技技术的配套提升。鼓励应急管理相关的技术创新和产品研发，推动“互联网+应急联动”模式的发展，建设先进的应急信息平台，以联通各地区和部门应急指挥机构，搭配相关的法律和行政体制，形成完善、高效的应急联动机制。