问政七年

姚树伟

询问和质询，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要监督权力，以往在人大监督实践中较少采用。专题询问是对询问的深化和拓展，是各级人大常委会行使监督职权的一种新形式。2010年6月，全国人大常委会首开专题询问先河，在其示范引领下，各地积极学习借鉴，陆续采用这一新型监督模式开展工作。从坚持和完善人民代表大会制度的角度，专题询问将人大询问制度依法向前推进了一步，既彰显了人大的地位和权威性，增强了人大监督实效，又有效促进了“一府两院”依法行政、公正司法，加快了问题解决与工作推进，取得了良好的法律效应、政治效应和社会效应。

为了解2010～2016年我国内地省级人大专题询问开展情况，笔者查阅了中国知网有关专题、各省区市人大及全国人大官网、媒体相关报道及研究文章，咨询了部分省（区、市）人大有关部门，对数据与资料进行了初步分析，以求相对全面地了解情况，为做好专题询问研究与实践工作提供参考。

一、专题询问的数量及区域覆盖情况

据笔者统计，自2010年9月上海市人大作为地方人大率先开展专题询问以来，至2016年底，全国内地31个省、自治区、直辖市的人大常委会累计开展了专题询问200余次。2010年，上海、安徽、湖北三省市开展了4次专题询问；2011年，22个省区市开展了27次；2012年，21个省区市开展了28次；2013年，18个省区市开展了26次；2014年，30个省区市开展了53次；2015年，30个省区市开展了46次；2016年，29个省区市开展了35次。

7年来，各省区市共开展专题询问219次，平均每省开展7次，安徽、辽宁、宁夏、上海、西藏、贵州5省区市累计开展了10次以上专题询问（安徽13次，辽宁、宁夏各12次，上海、西藏、贵州、陕西各10次）。上海、安徽自2010年启动以来连续7年每年至少进行一次询问。自2011年开始，有12个省区市连续6年不见断地进行了询问。2014年，31个省区市全部进行了1次以上专题询问，当年询问总数达到7年间的峰值53次，2015、2016年询问数量呈下降趋势。

年度开展专题询问次数最多的是辽宁省，2016年共开展了4次询问，议题分别为老龄事业、农村医疗卫生服务体系、农村环境整治、旅游业发展。2011年西藏、2012年安徽、2013年宁夏，2014年河北、湖北，2015年辽宁、四川、贵州各自开展了3次专题询问。

从区域开展情况看，按照国家东、中、西部区域划分[1]，至2016年底，东部11省市合计开展76次，平均6.9次；中部10省区开展66次，平均6.6次；西部10省区市开展77次，平均7.7次。

二、有关专题询问选题的分类统计

各省区专题询问选题较为宽泛，涉及经济社会发展各个方面，同时在一些重点领域又有所集中、侧重。

——财政类。重庆、浙江、湖北等9个省区市就财政预决算类专题开展了12次询问，其中陕西3次，内蒙古2次；上海、黑龙江、内蒙古、广西4个省区市就审计查出问题整改进行了询问；山西、辽宁、四川等6个省市就专项资金使用问题开展了9次询问；北京2012～2015年连续4年聚焦这一专题；海南就转移支付问题进行了询问。

——医疗卫生类。上海、天津、安徽、四川、宁夏、辽宁分别就医药卫生体制改革、农村医疗服务体系建设、基本医疗保险制度建设进行了询问；云南2013年开展医改专题询问后，连续三年跟踪督办、整改落实；河南、内蒙古、贵州分别就传染病防治、人口和计划生育、新农村合作医疗开展了询问。

——食品饮水安全。上海、山西、福建等15个省区市就食品安全问题开展了16次询问，其中浙江连续两年关注该议题；重庆、安徽、湖北、福建分别开展了饮用水安全询问；江苏、江西、河南關注了农产品质量安全问题。

——环境资源保护。河北、青海、贵州等11个省区开展了13次有关水资源保护与污染防治专题询问，其中湖北、湖南各开展了2次；江西、山东、新疆等8个省区询问了大气质量与污染防治；重庆、辽宁、江西、宁夏关注了城市环境综合治理，其中上海开展2次；甘肃开展了天然林保护工程的专题询问。

——社会保障与救助。15个省份就保障性住房建设开展了16次询问，广东开展2次；6个省区关注了综合性社会保障问题；其他涉及养老服务及老年人权益的5次，就业再就业专题6次，社会保险2次。近年来党和国家积极推进扶贫开发，各级人大也非常重视，9个省区先后开展了10次询问。

——“三农”工作。涉及新农村建设与农村改革的2次，农村基础设施3次，农牧民增收2次，农产品质量3次，农村环境治理、污染防治4次，其他还涉及现代农业发展、农业经营主体建设、粮食安全，以及与其他主题交叉的饮水安全、危房改造、新农合等选题。

——教育类。江苏、安徽、福建、新疆、宁夏开展了义务教育专题询问；吉林、湖北、河南、辽宁、广西关注了职业教育发展问题；山东开展了全省教育工作询问；四川、青海、天津分别关注了教育资金管理、中小学师资队伍建设、校园安全问题。

——文化旅游类。天津、江苏、陕西、西藏就公共文化建设开展询问；辽宁、海南、贵州、云南关注了旅游业开发及旅游市场监管问题；北京分别询问了文化、旅游专项资金使用情况；贵州关注了民族村寨保护问题。

——其他类。涉及公共交通与道路安全的8次，行政审批制度改革6次，转型升级4次，规划编制与实施4次，中小企业发展4次，司法类4次。其他还有信用体系、现代服务业、优化软环境、重点项目推进、国有资产管理、消费者权益、户籍管理、科技进步、牛羊肉生产经营、银行业监管、安全生产、公共安全、应急管理、物业管理等。

在219次专题询问中，涉及财经类26次，约占11.87%；医疗卫生类11次，约占5.02%；食品饮水安全23次，约占10.50%；环境资源保护28次，约占12.79%；社会保障与救助43次，约占19.63%；“三农”类23次，约占10.50%；教育类14次，约占6.39%；文化旅游类11次，约占5.02%；其他类40次，约占17.89%。

三、省级人大专题询问的实践特色

七年来，全国各省区市人大积极探索实践专题询问这一新的监督模式，由区域突破到全面展开，从逐步探索到建成机制，取得了良好反响，积累了丰富经验，形成了一定特色。

（一）关注国家政策走向，借鉴全国人大经验

各省区市在开展专题询问时，能够紧密关注国家政策走向及热点问题，如近年来涉及行政审批制度改革、扶贫攻坚、医疗卫生体制改革、食品安全、环境保护、社会保障等，各省区都作出了积极回应，在专题询问方面有所体现。开展专题询问，是地方人大行使监督权的新探索，初始时没有既定模式可循，因此全国人大的具体做法成为各地参照的样本，不仅在程序、方法上模仿，在选题方面也积极借鉴。如2010年6月，全国人大首次专题询问聚焦“决算与审计工作”，2011年6月继续聚焦此专题，2011年有5个省区开展了同类专题询问，其后共有9个省区开展了12次询问。2011年10月，全国人大开展了“保障性住房建设”专题询问，截至2016年有15个省区开展了同题询问16次，其中12次在2011～2012年。2013年12月，全国人大开展“扶贫开发”专题询问，各省区先后进行了10次同题询问；2015年底中央全面推进精准扶贫工作，2016年有6个省区开展了询问。

（二）紧密关注民生问题，贴近群众切身利益

民生问题，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。专题询问高度聚焦民生问题，成为民意之问、民心之问、社会之问。通观各地询问选题，从“问医”“问食”“问房”“问行”到“问钱袋”“问教育”“问保障”“问环境”，多数选题都指向了与百姓权益密切相关的重大问题。就综合类专题看，社会保障与救助类关注度最高，28个省区市共开展了43次相关专题，涉及保障体系、保障房、精准扶贫、养老服务、老年人权益、社会保险、再就业等；其次是环境资源保护，18个省区市开展了28次，包括大气污染防治、水资源保护、环境综合治理等，还有财经类专题16个省区开展26次，食品饮水安全19个省区开展23次，教育类14个省区开展14次，医疗卫生类10个省区开展11次。就小专题而言，保障性住房建设、食品安全问题关注度最高，分别有15个省区市开展了16次询问。以询问总数最多的2014年为例，53次询问中涉及群众高度关注的社会保障与救助类9次、环境资源保护8次、食品饮水安全7次、教育类5次、财政类5次、医疗卫生类4次，合计38次，占询问总数的71.7%。

（三）结合自身实际，体现区域特色

各省区市结合自身实际，在询问选题及运作方面体现出了明显的区域特色。如上海市2010年9月首次询问选择“2010年世博会后城市长效管理机制建设”，2013～2016年连续选择城市环保、顽症整治、公共交通、生态环境治理等开展询问，体现了现代化大都市的特色。安徽省2010年来连续开展13次专题询问，多次聚焦“三农”问题，涉及农田水利建设、现代农业发展、农村公路建设、深化农村改革等。新疆2011年以“安居富民”“定居兴牧”为主题，针对改善少数民族群众生活条件、两万户游牧民定居情况开展询问，2014年关注牛羊肉生产经营保障；西藏2014年询问农牧业建设、农牧民增收，都有很强的地域特色。广西、甘肃、西藏、青海、贵州持续关注扶贫开发、精准扶贫问题。黑龙江6年均聚焦政府职能，涉及财政决算、专项资金使用、审计问题整改、社保体系建设、深化行政审批制度改革、建立完善权力清单等。

（四）持续关注专题，强化跟踪问效

就某一专题连续询问并积极督办落实，成为一些省级人大专题询问的重要经验，并取得了显著成效。北京自2012年至2015年，连续4年持续关注财政专项经费使用情况，涉及市级大额专项、旅游专项、文化创新专项、成果转化及产业化专项等，持续推动政府管好、用好大额专项，提高资金使用绩效。陕西省连续3年持续关注财政决算与预算执行情况。广东省4年3次关注农村垃圾管理问题，2013年针对垃圾收运处理模式及目标任务落实情况；2015年针对设施建设滞后、管理不到位、经费短缺、垃圾污染、分类进展缓慢等问题；2016年则直接针对建设任务未完成、项目未开建、垃圾处理厂运作不规范、垃圾分类和资源化比例小等问题进行询问，每年均积极跟踪，发现问题，再问再办。

四、专题询问制度化建设的几点思考

（一）从法律层面明确专题询问的地位

人大履行职权的一项基本要求，就是强调法律性、程序性与规范性。没有程序及规范，监督的合法性和实效性就难以保障。我国宪法及相关法律如地方组织法、代表法、监督法等对询问和质询作出了相应规定，但相对原则，对具体问题未作明确规定，实践中询问权、质询权的行使也未常态化。专题询问作为针对性和操作性较强的一种询问方式，较好地补充了上述不足。目前，国家层面的法律法规中缺少有关专题询问的专门性规范及程序的详细规定，造成各地在实践中出现主观性、随意性等问题。全国人大和地方各级人大经过多年实践，已经形成了相对完善的经验。这些在实践中证明行之有效的做法应当加以提升和固化，上升为法律法规，对询问主体、询问组织、询问效力、保障要素及后续监督方式等予以明确规定。近年来，安徽、江苏、山西、吉林等省已经出台有关专题询问《办法》，河北、海南、广东、云南、内蒙古在监督法实施办法及有关询问和质询的规定中对专题询问作出了专门说明。2015年4月，全国人大常委会办公厅出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》。在国家层面，应进一步完善监督法、地方组织法、代表法、预算法等基本法律中对专题询问的基本规定，使专题询问有章可循，逐步实现常态化、规范化、制度化。

（二）进一步完善专题询问的组织形式

开展专题询问，不可避免地要涉及本行政区域内经济社会发展重大问题和深层次矛盾，也可能涉及国家机关工作人员，因此开展询问前应当及时向同级党委报告，争取党委的重视与支持。询问前应当加强与“一府两院”的沟通协调，相互交换意见，形成共识。要深入调查研究，掌握真实情况，确保提出的问题切中要害。专题询问的提出、询问程序和结果的后续处理要依照法定程序进行，避免主观性和随意性。要提高专题询问的公开化程度，利用报纸、广播、电视、网络等多种媒体，加强对外宣传。依法向社会公布询问和答复情况，增强监督的透明度，逐渐由展示型公开向参与型公开转变。将专题询问纳入公众视野，就是将被询问机关纳入社会监督之中。社会监督、舆论压力会成为被询问机关处理、整改相关问题的强大动力，进一步保障专题询问的实效。

（三）綜合运用监督手段增强询问实效

作为一种单独的监督手段，专题询问的实际效果仍是有限的。专题询问可以与执法检查、听取政府专项汇报结合进行，也可与督办代表议案或意见、建议相结合，这样既可以有效整合资源，又可以提高工作效率。同时还应当加强跟踪监督，专题询问后应将相关意见建议整理后交“一府两院”研究处理，并在规定时间给予答复。针对询问过程与整改结果，可以根据需要启动相应的评估机制，由常委会组成人员针对被询问机关、被询问人接受询问的态度、表现及询问后整改措施、解决问题的实际效果等进行满意度测评。如满意度较低或处理意见未得到解决落实，可依法启动质询、召开听证会、特定问题调查等更为刚性的监督手段，使各项监督手段有效衔接、共同发力，进一步增强人大监督的权威性与威慑力。

注释：

[1]按照1986年六届全国人大四次会议“七五”规划的区域划分标准，1997年八届全国人大五次会议将重庆设为直辖市，划入西部地区。

参考文献：

[1]陈淑娟、马洪强：《人大专题询问制度化研究》，载《人大研究》2013年第8期。

[2]张维炜：《专题询问：进行正确监督、有效监督的重要方式——访全国人大常委会办公厅秘书局巡视员傅文杰》，载《中国人大》2015年第8期。

[3]李尚坤：《近期全国省级人大常委会开展专题询问情况扫描》，载《人大研究》2012年第7期。

[4]谢卫东：《完善专题询问的思考与建议》，载《人民之友》2014年第6期。

[5]孙大雄、程勉：《人大专题询问的规范化研究》，载《湖北警官学院学报》2015年第5期。

（作者单位：吉林省人大教科文卫委员会科教处）