我国商品有机肥发展瓶颈及策略研究

郑利杰 王 波

(环境保护部环境规划院，北京 100012)

我国商品有机肥发展瓶颈及策略研究

郑利杰 王 波

(环境保护部环境规划院，北京 100012)

推广和应用有机肥是提高畜禽养殖废弃物资源化利用的主要方式，国家为此出台了一系列商品有机肥优惠政策，推动商品有机肥推广和应用。受生产成本高、肥效慢、劳动强度大等因素影响，目前商品有机肥推广和应用工作进展缓慢。究其原因，商品有机肥优惠政策针对性和可操作性差是其主要原因。本文从国家、省、市县3个层面梳理了商品有机肥有关优惠政策及实施情况，剖析了优惠政策难以落地的原因，分别从提高补贴标准、扩大补贴对象范围、优化补贴程序、加强政策宣传等环节，提出了推动商品有机肥优惠政策落地的对策建议。

商品有机肥；优惠政策；补贴标准；补贴对象；补贴程序；政策宣传

目前我国每年产生畜禽粪污38亿吨，但综合利用率不到60%[1]。大量未经处理畜禽粪污随意排放，带来了严重的环境污染，已经成为我国农业面源污染的主要来源之一[2]。大量研究表明，长期过量而单纯地施用化肥已经成为农业点源污染污的重要来源[3-5]。推广和使用商品有机肥生产是畜禽废弃物资源化利用的主要方向，是提高耕地肥力、解决好农业面源污染问题的有效方式，是当前我国农业供给侧结构性改革的本质要求[6]。

商品有机肥的推广和使用工作力度不断加大。自2004起，中央一号文件多次提出引导鼓励农民增施有机肥，培肥耕地地力；农业部、财政部自2009年连续5年组织实施土壤有机质提升补贴项目，开展有机肥补贴试点，扩展增施商品有机肥范围，促进有机肥资源化转化利用；2013年国务院发布的《畜禽规模养殖污染防治条例》更是明确提出了“在有机肥生产在税收、运输等方面的支持政策，购买使用有机肥享受不低于化肥的使用补贴等优惠政策”。各地方政府也结合自身农业发展现状和特点，积极出台配套政策和补贴资金，如上海市连续7年制定《上海市商品有机肥推广实施方案》，开展商品有机肥推广工作。

由于受生产成本高、肥效慢、劳动强度大等因素影响，我国商品有机肥推广和使用工作进展缓慢，一些商品有机肥企业产品库存积压、市场占有率低、销售不畅等问题时有发生[7-10]。造成些问题的原因是多方面的，其中商品有机肥有关优惠扶持政策尚未落地是其最主要原因之一。本文从国家、省、市县3个层面，梳理了商品有机肥有关优惠政策制定和实施情况，剖析了优惠政策难以落地的主要原因，并从提高补贴标准、扩大补贴对象范围、加强政策宣传、优化补贴程序4方面提出对策建议，旨在推动商品有机肥有关优惠政策落地，不断提高畜禽粪便资源化利用水平。

1 商品有机肥优惠政策制定和实施情况

国家历来高度重视商品有机肥推广和使用，通过颁布条例、开展试点、出台优惠政策等措施，不断加强商品有机肥推广和使用的指导和管理。为落实国家相关政策，北京、吉林、上海、江苏、浙江、山东等省份优先制定了有关优惠政策措施。其中，浙江杭州市、江苏仪征市、吉林德惠市、山东莒县等市县，在商品有机肥企业生产、农户使用等环节给予了一定补贴。通过商品有机肥优惠政策的扶持，一定程度上提升了有机肥生产企业盈利空间，降低了商品有机肥在市场上的价格，提高了农民使用有机肥的积极性。

1.1 国家层面

2008年，国家首次对有机肥在生产流通全环节实行免征增值税政策，财政部、国家税务局发布了《关于有机肥产品免征增值税的通知》([2008]56号)，对纳税人生产销售和批发、零售有机肥产品免征增值税。中共中央、国务院印发的2009年中央一号文件提出：“开展鼓励农民增施有机肥奖补试点”，为落实中央一号文件关于增施有机肥、改良土壤、培肥地力的意见，农业部、财政部制定了连续5年制定了《土壤有机质提升补贴项目实施指导意见》，对施用有机肥的用户按20-30元/亩的标准补贴。2013年国务院发布的《畜禽规模养殖污染防治条例》(以下简称《条例》)围绕有机肥的项目审批、生产用电、税收、运输以及购买和使用环节给予扶持政策，这为有机肥更广泛的应用奠定了制度基础，这一条例是我国农村和农业环保领域第一部国家级行政法规，也是我国首次在法律层面赋予有机肥不低于化肥的政策身份，具有十分深远的意义。2015年中央一号文件再次强调，“大力推广生物有机肥区域性示范，按规定享受相关财税政策”。2016年，环境保护部、财政部联合印发的《全国农村环境综合整治“十三五”规划》再次指出“引导农民增施有机肥，研究制定相关税收、土地和电价等优惠政策。”

表1 国家层面部分有机肥优惠政策

1.2 有关省份

通过网络和文献查询，收集和整理了北京等6省市有关有机肥优惠扶持政策内容。上海市自2004年起率先开展有机肥财政补贴，对生产和使用有机肥按照施用面积大小和购买数量进行一次性补贴[11]。最初全市统一采购1.5万吨有机肥作为试点，此后推广数量逐年增加，至2016年已达到23万吨，补贴资金4600万元。江苏省自2006年起在试点地区开展有机肥补贴试验示范项目，依托有机肥补贴财政专项，对有机肥生产企业实行定向补贴。此后北京、吉林、浙江等省份也陆续出台相关优惠政策，推动商品有机肥产业发展。从补贴对象来看，以定向补贴给企业和用户的方式，下达补贴资金，其中上海、北京、吉林、浙江直接通过一卡/折通直补补贴给用户，江苏和吉林定向补贴给生产企业，用于降低商品有机肥市场价格，用户购买有机肥时只需支付零售价扣除财政补贴后的部分。从补贴标准来看，各地补贴力度不同，现阶段北京商品有机肥补贴标准250元/吨的，相对较高，浙江省相对较低。从补贴程序来看，以上海为例，用户于上年8月申请需求申报，经政府审核，于当年初下达申报计划；政府确定供货企业，并组织企业与用户签订产销协议；用户于当年11月提出补贴申请，经政府审核公示，拨付补贴资金。浙江省对商品有机肥在用地、用电、税收农机购置等方面给予政策支持，山东省对购买有机肥翻抛设备给予30%的补贴[12]，在用地、用电、税收、农机购置等方面的优惠政策落实情况并不理想。同时，为确保试点工作的顺利实施，吉林省指出各试点县(市、区)政府要安排必要的工作经费(见表2)。

表2 有关省份商品有机肥优惠政策

续表2

实施年份省份补贴对象补贴标准补贴程序及其他优惠政策2010浙江施用商品有机肥相对集中连片面积200亩以上的规模化主体150～200元/吨农民全价购肥,补贴资金通过“一卡(折)通”直接发放给补贴对象。对有机肥生产企业在建设用地方面给予支持。规模养殖场配套生产有机肥的,执行农业生产用电价格政策;其他商品有机肥生产企业,按变压器容量大小分别执行大工业用电或一般工商业用电价格政策。生产、批发和零售有机肥产品免征增值税。逐步将符合补贴条件的商品有机肥施用设施列入农机购置补贴目录

1.3 有关市、县

鉴于资料有限，仅对杭州市、仪征市、德惠市、莒县有关优惠政策进行分析。仪征市、德惠市、莒县以农户或企业补贴对象进行定向补贴，补贴标准与其省级标准基本一致。杭州市补贴对象不再是单一的农户或者企业，而是围绕商品有机肥的生产、销售、使用全部环节都给予补贴，且补贴标准高于浙江省的补贴标准。(见表3)

表3 有关市县商品有机肥补贴现状

2 有机肥优惠政策难以落地成因剖析

目前，国家对于商品有机肥的优惠政策包括税收、用电、用地、运输以及财政直补等方面。通过对以上地区有机肥优惠政策现状及实施情况归纳梳理分析，多数地区的优惠政策主要是通过财政直补的方式补贴给企业或农户，来降低农户使用成本，提高农民使用商品有机肥的积极性。而其他方面的优惠政策落实情况并不理想，据农业部深入湖北省调研发现，湖北省有机肥生产用电并未执行农业用电价格的优惠政策。有机肥优惠政策难以落地有多个方面，具体如下：

2.1 补贴标准不高

目前主要是通过财政直补的形式，降低用户施用成本。以浙江省为例，目前浙江省化肥市场价为650元/吨，商品有机肥补贴之后均价为448元，虽然每吨商品有机肥低于化肥，但商品有机肥存肥效慢、施用量大的特点，亩成本投入高。据测算，商品有机肥每亩施用量为1.5吨，化肥施用量每亩为0.25吨，对于农户来说，每亩672元商品有机肥的投入远远高于每亩162.5元的化肥投入。如浙江省的补贴标准相对较高，补贴之后每亩商品有机肥成本投入是化肥的4倍。

2.2 财政补贴配额不足、对象范围偏小

受财政资金限制，难以实现按需分配补贴指标和满足农户商品有机肥的需求。杭州市是我国补贴对象比较多的城市，但杭州市施用机肥获得财政补贴的比率只有54%，还有相当一部分没有获得财政补贴资金[13]。商品有机肥补贴重点放在了规模种植大户、农民经济合作组织、高产创建示范园区或者是生产能力达到5000吨/年以上生产企业，一般农户和一些小型的生产企业很难享受到国家优惠政策。此外，《关于有机肥产品免征增值税的通知》([2008]56号)规定生产有机肥产品的纳税人需提供农业部或省、自治区、直辖市农业行政主管部门批准核发的在有效期内的肥料登记证，才能享受免征增值税的优惠政策。广东省有机肥生产企业以小型居多，很多猪场出售有机肥不受工商行政管理，很难享受到国家的税收优惠政策[14]。

2.3 补贴程序时间长、工作量大

一些有机肥使用补贴程序设置不合理，如上海市的补贴程序从需求申请到资金拨付历经一年多的时间，补贴资金下达滞后，对于经济困难的农户，加重了经济负担，降低使用有机肥的积极性，进而影响政策的落实。

2.4 政策宣传力度不大

尽管相关部门也会对政策进行宣传，但是农民由于受教育程度低，往往不懂得利用互联网来进现行信息的获取，宣传效果并不十分理想。现在边远山区设置的工作人员较少、力量不足，使宣传的范围未普及到边远山区，许多边远山区的农民因此不能及时获得最新的优惠信息，不了解国家制定的优惠政策。如杭州市农户有机肥应用研究表明，农户对农业信息经常关注的仅占50.8%，其他人都是不关注或偶尔关注，宣传力度不够。

3 推动有机肥优惠政策落实的建议

3.1 提高补贴标准，调动农民主动参与积极性

通过调研、问卷调查等形式，研究制定合理的补贴标准，根据实际情况加大补贴力度，确保农户接受购买商品有机肥的价格，降低农户使用成本，提高农民购肥积极性。

3.2 增加补助配额，扩大补贴对象范围

增加有机肥补助配额，确保符合补贴条件的农户和企业能够享受到各级财政补贴。扩大政策支持的对象范围，建议重点支持对象扩展到小农户和小规模生产企业，同时对商品有机肥用户、商品有机肥生产企业及对销售商品有机肥的供销社系统农资企业和直接从生产厂家进货的其他农资经营企业，提出商品有机肥生产、销售和使用全过程的优惠政策。逐步将符合补贴条件的商品有机肥施用设施列入农机购置补贴目录，解决农村劳动力不足的问题。修订《关于有机肥产品免征增值税的通知》([2008]56号)等优惠政策，实现小型企业也能享受到国家税收政策。

3.3 优化补贴程序，缩短资金拨付时间

政府可通过往年经验，实现准确预测商品有机肥施用数量、价格以及发放数额，尝试实行多退少补或抵作来年补贴的原则，提前发放补贴，缓解部分用户经济压力。

3.4 加强政策宣传，提高下游市场的知晓度

为从事商品有机肥推广的工作的相关人员，尤其是村组一线的骨干提供必要的推广经费保障，调动他们的工作积极性。组织大学生志愿者、有经验的农户进行宣传，解决工作人员不足的问题。鉴于涉农税收优惠政策的重要目标群体之—农民受教育程度低，农村远离城市，农民获取信息的途径较少的特点，相关部门要组织下乡宣传，宣传时注意使用简明易懂的宣传用语。鉴于有机肥优惠政策多而杂的特点，相关部门要将不同时期出台的各种法规、条例和补充规定中的优惠政策进行整理、归纳、汇编成册，免费发放给用户。

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Research on Development Bottleneck of Commercial OrganicFertilizer in China

ZHENG Lijie WANG Bo

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012)

In order to solve the problem of slow development，this paper analyzes the preferential policies and implementation of the organic fertilizer of the commodity from the three levels of the state，the province.Then some suggestions are put forward to implement the preferential policy of organic fertilizer respectively from raising subsidy standard，expanding the scope of the subsidy object，optimizing the subsidy program，and improving policy advocacy.

commercial organic fertilizer；preferential policies；subsidy standard；subsidy program；subsidy object；policy advocacy

郑利杰，助理工程师，主要从事农村环境规划、政策与管理工作

X21

A

1673-288X(2017)03-0038-04

引用文献格式：郑利杰 等.我国商品有机肥发展瓶颈及策略研究[J].环境与可持续发展，2017，42(3)：38-41.