论难民法的动态性系统监管

魏心漪

难民问题一直是一个世界性问题。虽然和平和发展是现代社会的主题，但局部矛盾不断，导致难民数量众多、难民的权利未能得到有效保护、难民给国际社会带来多方面影响。由于难民解决方案中所合有的政治性以及移民政策的飘忽不定，使得难民法的保护效果大打折扣。聚焦于难民问题的研究日益增长，由学者、国际组织和非政府组织等等所创作各式文献足以证明这个领域正发生着日新月异的变化。而现阶段难民监管存在大量问题，难民的权利保护需要国际社会一同协作。

在对难民法法律主体和发展历程的调查研究进行回顾性反思。同时聚焦于关注经济、社会文化权利、公民权利和政治权利、少数民族和土著人民的地位和待遇，以及避难所、难民自由流动和逃难境遇等问题时。可以将难民法解释为一个“动态性系统”。表现在它所涉及的各式各样的问题上，包括国际利益、公众舆论、人权侵害、国家层面上的国际义务履行、以及无国籍人士。难民保护政策必须源于现有法律中明确或非明确规定的法律法规以及国际社公认的基本人权法律法规。然而，由于难民解决方案中所含有的政治性以及移民政策的飘忽不定。使得难民法的保护效果大打折扣。“主权”问题盛衰起起伏伏；而“难民”问题则继续时而令人激荡澎湃，时而令人迷惘无措，国际法律义务与国家层面的义务执行之间的关系也是如此，

1951年《关于难民地位的公约分并没有任何关于难民地位的监督机制条约，这被认为是反常的，甚至是一个难解之题。其实，国际法历史学家心知肚明，监督条约的缺失既不是反常现象也并非难解之谜。当时，保护人权的多边条约的发展才刚刚起步，且不存在表明需要国家内或超国家的裁决或监督的任何理由，更别提在当时国家中设立国际法履行机构的事情了。尽管如此。该《公约》以国际联盟的经验为基础。是战后采取的加强保护难民措施中的一部分。不仅包括各种条约和协议。也包括一系列高级专员办事处和国际办公室等等。当联合国大会决定讓联合国难民事务高级专员办事处接管国际难民组织时，其仅被作为一个附属机构，主要负责为难民提供国际保护，并发挥某种含糊不清的作用，即监督国际条约的履行。所有相关人员均明白，这就意味着联合国难民事务高级专员办事处并没有对1951年《关于难民地位的公约》进行解释的权限。因此，尽管国家可能会要求难民事务高级专员办事处提供“指导”，但是各国及其国内法院已经多次强调高级专员办事处发表任何相关观点不具备约束力。

对于联合国难民事务高级专员办事处做出的相关指导，一些法庭并未给予过多理会，这也从侧面反应了他们对国际义务的本质以及条约履行过程中各参与者的特定职责的无知。但是，这种认知缺陷是否需要弥补？是否存在加强监督管理的实例？虽然有支持者热衷于寻求这样的实例，但是很少有实证调查涉及到国家政党在此类关键条约条款诠释方面，如法律决策或“权威指导，所存在的认知的差异程度，或国家党派在处理常见或类似实际问题时已公认的通用准则方面的接受差异的原因。尽管“专家特别委员会”这一设想有其积极的一面，并可能会吸引那些急于在难民法领域获得或保持一定角色的学者的关注，但是它的“附加价值”却远远不够清晰。

这并不是说在理想的最美好的世界中。一切都是为最美好的目的而设。相反。对于条约履行。不论是国家层面还是国际层面，都有很大的改善空间。就国际层面而言，UNHCR致力于促成难民身份审定程序最高准则的实施，以确保在面临新的问题时，难民法律法规能够及时高效进行完善并与现行原则保持一致。

在我看来。在“金字塔”顶设立“专家”组的举措是最不可取的。且其资源利用率也很低，这些专家不仅可能会脱离基层人民群众的需求和主张，而且“自上而下”的方法也低估了动态的价值，也低估了不同法律系统和文化在共同议程解释和应用方面所作出的进步性和建设性工作。难民保护工作中存在的主要挑战包括如何应对新的实际情况。如何采用新的方法来控制难民的流动，以及如何处理从人道主义和常识角度来看似乎急需各种形式保护的情况。这正是基层活力始终是至关重要的原因。为妇女难民、同性恋、双性恋及变性人士或者其它类似人士，以及拒绝女性割礼人士等等提供更好保护的伟大事业并非由联合国难民事务高级专员或执行委员会等组织由上而下推动的。而是自下而上发展起来的一由实践者、难民倡导者、教师教授、法律事务所、公益组织、学生以及非政府组织在区域和通用监管机制发挥作用前通过第一法庭、上诉法庭以及最高法院不断地提出诉讼与抗辩来完成的，正是他们推动了难民保护事业的发展。

这里成功的案例记录，即与寻求避难的人群直接相关的基层行动主义动态。足以说明不应该选择一些所谓的专家和前法官，不论是否是来自联合国难民事务高级专员办事处，聚集在一起开个远程会议，对这样以及那样的问题发表一些他们所谓的权威指导。任何这样的机制都远远地脱离了避难所基层寻求者所面临的真实问题，并会产生抑制和逆向影响的风险，而且它急于不断挑战保护框架内的各种标准，因此，在很多国家并不受欢迎。

相反的。那些每日在前线代表避难所寻求者利益的人们则需要给予更大的支持。他们不惧关押拘留，提出申诉，并为了实现禁止遣返原则而亲自干预。法律工作的开展需要更多的资金支持，且对于实践者和非政府组织而言，他们需要更多的政治和物质支持，以及更具战略性的国家和区域层面的诉讼。

从积极意义上看，难民可为老龄化现象严重的发达富裕国家带去可观的劳动力。大量年轻劳力可以填补工农企业的劳工缺口。为老龄化的发达社会注入新活力。接受难民还可以帮助各国树立负责任的国际形象，对于各国一直宣扬的人权价值观也是一项有力的支持，同时带来大量的高素质劳动力，未尝不失为一个好的人道主义政策。欧洲有学者认为，从某种意义上来看，债务危机推动欧洲国家改革财政政策、推动欧盟实现财政监管；而难民危机则推动欧盟形成统一立场的改革睦邻政策。

但是普遍认识到，难民系统监管机构疲于管理，对难民缺乏有效的身份验证，国家机构尚未有有效的遣返机制，增加对难民动态性系统监管可以减少和消除难民与本国入之间的冲突。消除及降低难民所面临的跨文化适应困扰等问题。与此相应。全球范围内各国也会越来越认真地履行其根据国际公约所承担的义务，给予在本国管辖范围内的难民更为全面和充分的保护。