房产税政策的国际借鉴与思考

曾彦兴

2011年，重庆和上海开创了我国房产税的先河，我国政府对于房产税的开征更多是基于稳定房价的政策目标。本文从阐述房产税的内在职能为出发点，并结合国际实践经验，试图探究我国房产税政策如何将其内在职能和政策目标结合起来的。研究发现，房产税内在具有增加财政收入、调节财富分配和稳定房价的职能。而其中，增加财政收入是房产税最主要的政策职能。其实，如果完善房产税增加财政收入职能，能够达到缓解地方财政压力，破解“土地财政”的困局，进而增加在调控房价的政策自由度。要增强我国当前房产税的财政收入职能，则需要建立更全面的财产登记体系，扩大税源。但如果單纯强调房产税稳定房价的职能，则需要辅以完善的房产评估系统，使房产税成为房产交易者的隐形成本，进而才能影响房产市场的交易行为。

2016年，全国多个城市出现了房价大幅上涨的现象。根据Knight Frank调查报告，从2015年第四季度到2016年第四季度，全球房价涨幅前11个的城市，除了新西兰的惠灵顿，都属于中国。其中，南京房价涨幅最高，达到了41.1%，而排在第11位的深圳，涨幅也高达23.5%。2017年初，我国诸多城市也提升了调控房价的政策优先级。北京、南京、杭州等地都逐步加紧了限购政策，如北京采取了“认房又认贷”的措施，对已拥有一套房的本地居民，采购第二套商品房的首付比例提升至60%以上。而每当我国房价出现涨幅过高的情况，全面实行房产税的话题总会引起各方关注。2011年1月28日，上海、重庆作为试点城市，对部分个人住房征收房产税，这开创了我国对自有住房征税的先河。房产税，作为民众心目中能够调控房价的政策措施，自从它诞生就一直处于聚光灯下。2016年，在G20税收高级别研讨会中，财政部部长楼继伟明确表示将“义无反顾”推进房产税改革。我国政府对于房产税改革的决心已经表明，现阶段更多则是对于房产税政策的细节制定。本文尝试对国内外房产税制度进行概述，总结其发展经验，为我国进行房产税改革提供参考。

房产税的功能与作用

房产税，主要是指对产权所有人保有财产阶段的税种。它计税依据主要是房屋的租金收入或计税余值。陈小安（2011）中提出，房产税的功能与作用是具有区别的两个概念。房产税的功能是房产税本身具有的固有功能；而房产税的作用则是其固有功能在现实中的表现。简单来说，房地产的作用更多地依赖决策者，功能决定作用，政策影响作用的表现。房产税的功能规定了其实际能力的界限，而侧重于发挥房产税的哪个功能，则取决于制度。

房产税的功能主要有：财政收入职能——获得财政收入，筹集资金；财富分配职能——调节收入分配，缩小贫富差距；房价稳定职能——引导投资行为，调控房产价格。

财政收入职能是其最基本的职能。从目前国外实践来看，房产税由于房产的非流动性，其作为地方政府的财政收入，具有独立性和优越性。在获得财政收入方面，房产税的稳定性非常重要，这使得财政收入具有延续性，财政收支的管理相对方便。

财富分配职能方面，房产税拥有独特的优势，由于其税负不易转嫁，通过征收房产税可以对纳税人的收入进行二次分配。税负转嫁指的是商品交换过程中，通过提高售价或降低购买价格向买方或供应商转嫁税负的现象。但由于房产税属于直接税，纳税人就是主要的税收承担人，这就导致了拥有财产多的人多纳税，拥有财产少的人少纳税，房产税因此具备了二次分配社会财富的功能。

房价稳定职能，则在学者间争论颇多。从实证研究的角度看来，龚刚敏（2005）利用李嘉图的等价定理，证明了房产税对房价的抑制作用；何苗（2008）以成都为例，采用OLS法证明了房地产保有环节税与房价负相关；刘洁（2010）则采用了省际面板数据，论述了房产税的开征对房价能够起至Ⅱ有效的抑制作用。王家庭、曹清峰（2014）运用DID方法对重庆和上海试点房产税后的数据进行分析，发现房产税能够降低房价，但是影响并不显著。于静静、周京奎（2016）对重庆和上海数据分析后，发现征收房产税对房屋供给有影响，但对房价影响并不显著。在理论方面，学者们的态度则比较保守，他们倾向于认为房产税对房价的抑制作用有限。胡怡建（2004）、朱润喜（2004）和殷海娜（2011）认为，开征房产税对房地产的价格上涨的抑制作用并不显著，房地产价格是由房地产市场供求关系决定的，开征房产税并不能从根本上解决高房价和房地产泡沫问题，但它在一定程度上可以使得房产的持有成本上升，提高房产资源的利用效率。另一方面，学者们基本都赞同这对于投机性房地产的动机可以起到抑制作用。龙剑元（2010）、盛松宁（2010）朱孔来、张琳娜（2011）认为从短期来看，房产税会因投资成本增加而改变房产投机者对未来房产价格的期望，以遏制房价过快上涨。

房产税的国际经验

房产税的财富分配职能在国际经验中体现的并不明显，虽然房产税在一定程度上是属于财产税，但是房产税对财富的调节能力并不强。这主要是由于其地方税的性质，并且征收后的税款大部分都用于地方公共服务供给，而穷人和富人的享受程度是一样的。

房产税的财政收入职能应该是其最主要的功能。从国际经验看来，在房产税的课税对象方面，一些国家只对土地征税，一些国家只对建筑物征税，但大多数国家对土地和建筑物征税，如美国、英国、德国、加拿大等。总的来说，国际上的房产税主要包含了四种方式：按市场评估价值计税、按房屋土地价值计税、按房地产原值计税和按租金收益计税。

（1）按市场评估价值计税。市场评估价值，是由买卖双方在房地产交易时达成的价格共识。市场评估价值一般由房屋建筑物和其所占土地两部分组成。如果房地产多年以来并没有交易，就需要确定其在市场上交易时最可能的市场价值，以这个为基准，进而对其征税。

（2）按房屋土地价值计税。以土地价值计税是指，对房产占用的那部分土地进行征税。这种税基，则主要是以房地产位置为核心来估算其价值。由于对房产所占土地的价值进行征税，其建筑物价值不会对税基产生影响。投资者为了实现最大的效益，自然会提升土地利用效率，这种征税方式有促进土地开发利用的效果。

（3）按房地产原值计税。房地产原值是指，税基按照房地产交易时的价值。房地产在交易时的价格才是最准确的市场价值，如果房地产没有交易，则只能通过相似房产的交易价值进行评估，但这种估值方法并不准确。按照房地产原值征税，则将征税税基在一定时间内都维持在之前的交易价格，继而交纳房地产税，直至房产再次转售。

（4）按租金收益计税。租金收益计税，指的是征收房产税的税基主要依赖于市场租金水平。其原理是，由于租房交易更为频繁，这导致租金收入的数额能够更直观地反映不同房产所在区域的市场状况。在税收层面上，以租金为税基对不同区域的房产征收房产税，更能够反应征税房产的市场价值。

美国对房地产估值的方法多样化，一般较简单的住宅通过市场比较法估值，对于商业地产等则根据成本核算或者收入分析等方法估值。美国房产税率大致介于1-3%之间，其房产税是由地方征收。征收房产税的目的，主要是为了保障地方政府的财政支出、改善公共设施和地方的福利支出。其税率由地方政府根据年度预算需求决定，又因为需征收房产税的房产价值总额每年都在变化，房产税率也会有对应的变化。如果当地政府的年度开支为3亿美元，当地应税的房地产估值总计为100亿美元，那么当地该年的房产税税率就是3%。但如果一年后，当地的经济得到发展，应税房地产总值估值上涨到150亿美元，但地方政府支出预算仍然为2亿美元，当年该地的房产税税率就下降为2%。

英国的房产税，根据房屋使用状况的不同，分为居住房屋税（council Tax）和营业房产税（buslrless rates）。居住房屋税总共包含了八个级次，其主要是对房产所有者或承租人正在使用中的土地以及土地上的建筑物，按照评估价值的一定比例征税，它征收的目的在于维持地方财政收入。其基本特征可以概括为：估值固定，税金浮动。英格兰和苏格兰的房产估值仍然维持在1991年的水平，其应税房屋估值分为了A-H八个层次，而每档估值对应的税金每年是浮动的。同时，英国税务部门规定，如果房屋空置或不装修两年以上，地方政府可以征收上限50%的附加房产税。营业房产税，则主要是以房屋租金收益为税基的税种。该税种也是由地方政府进行征收，但地方政府征收的所有税款都需要交给中央政府，然后由中央政府根据当地人口、财政支出等情况，按一定标准返还给地方政府。

新加坡房产税，其税基是居住房产的年值。所谓年值，是租赁房屋的所有者一年获得的租金收入，减去物业管理和其他费用等，最后剩下的纯利润。年值由新加坡税务局每年按既定的平均租金回报率计算，它一般会低于真实租房的利润所得。新加坡的房产税，对于自住用房和出租，有两个不同的累进税率体系。以一个年值5万新元的房屋为例，如果是自住用房，每年需缴纳的房产税是（50000-8000）x4%，即1680新元；如果出租，則为50000x10%，即5000新元。

日本对于房产的征税，包含了：不动产固定资产税和都市计画税。这两种税收都将土地价值和建筑物价值分开计税，其评估价值是由当地政府机关根据当地房地产市场情况制定。日本政府将土地面积在200平方米以下的，划为“小规模住宅用地”，土地面积在200平方米以上的，划为“一般住宅用地”，而对建筑物则没有划分。日本的不动产固定资产税，其一般计算方法是：土地应税额1.4%+建筑价值1.4%。

“小规模住宅用地”的土地应税额为土地价值的六分之一，“一般住宅用地”的土地应税额为土地价值的三分之一。都市计画税，则是用于城市规划或调整土地区划的税种，其计算方法为：土地应税额0.3%+建筑价值0.3%。“小规模住宅用地”的土地应税额为土地价值的三分之一；“一般住宅用地”的土地应税额为土地价值的三分之二。例如，一套别墅，土地面积是220平方米，其中，土地的评价额为1500万，建筑物的评价额为1000万。计算方法如下：不动产固定资产税=土地部分+建筑物部分=1500x1/3x1.4%+1000x1.4%=21万；都市计画税=土地部分+建筑物部分=1500x2/3x0.3%+1000x0.3%=6万。所以，年度应纳房产税额=不动产固定资产税+都市计画税=27万日元。

德国没有真正意义上的房产税，其有关房产的税收主要包括土地购置税、土地税、二套房税、收入所得税、资本利得税等。其中，土地购置税属于房屋购置阶段的税费，收入所得税和资本利得税则属于房屋出售阶段的税费。而土地税以及二套房税则属于房屋保有阶段的税费。其中，土地税是针对土地进行征税，土地税的税率与房屋的大小、房屋的价值以及土地价值相关，指定的标准主要参照税务局公布的土地价值。土地衡量指数乘以土地价值，再乘以每个联邦州自己制定的税率（如柏林为810%，法兰克福为460%）便是应交的土地税。对不同建筑时间、建筑类型和所在地人口数，土地的价值衡量指数从3-10%。不等。德国把土地分为两类：农业生产用地和建筑用地。农业生产用地，适用于土地税A的税率，建筑用地，适用于土地税B的税率，德国现在使用的纳税地价仍以1964年评定的单元价值为依据。德国也存在二套房税，是指居民登记使用的第二套及第二套以上住房需要缴税，不管这些住房的主人是否是住户本人。也就是说，这既可能是房主自己拥有并使用的二套房，也可能是用于出租。以德国首都柏林为例，二套房税的征收标准是该套住房不算杂费出租价格的5%。

韩国对于房产的税种主要包含了：财产税和综合不动产税。财产税，是一种对房产、土地、船舶财产持有者征收的税收。其针对不同财产的价值，也有相应的税率，但由于政府评估的滞后性，其计税标准通常会低于市场价格。综合不动产税起源于2005年，其设立目的是为了遏制房价涨幅过快，起初其课税对象是总价值超过6亿韩元的房产，并根据房产总价值的不同，税率在1-3%之间。韩国政府在开征这项税收后，高端房产每年综合不动产的实际税率一度高达0.87%，高端住房持有者的税收压力很大，也在一定程度上稳定了韩国房价。而在2008年后，韩国政府实行减税政策，把征税对象上调到价值9亿韩元以上的房产，税率下调到0.5-1%之间。

中国香港政府既卖土地，也征收房产税，房产税包括差饷（税率是房产市场租金的5%）和物业税（实际出租的房产租金的15%）。差饷，是以“租金”估值为基础计算，租金估值则是假设房产在征税时期出租可得的年租。香港政府专门设立了差饷物业估价署，负责对房屋租金估值和征收差饷，他们每年都需要重新评估物业租金。物业税指的是对房屋所有者出租房屋的实际所得进行课税，自住房主不需要缴纳。

国际经验中房产税的经验借鉴

首先，房产税在各国的政策制定中主要在于为地方政府筹集资金。这主要是由于房产税在大部分国家的税收体系中是地方税的性质，其由地方政府征收、管理并作为地方政府的主要税收来源。在部分发达国家，房产税在地方税收收入中的比例相当高，成为了地方财政收入的主要部分，也是地方政府长期稳定的财政收入依靠，这有利于地方政府长期发展战略。例如，在美国，房产税一直都是地方财政收入的重要来源，约占地方财政收入的30%左右，约占地方政府税收收入的50%-80%。在英国税收中，住宅税（包括居住房屋税和营业房产税）也是当地政府税收最主要的来源，以英格兰为例，住宅税约占地方财政收入的45%。据统计，OECD国家这一比例的平均水平为43%。

其次，许多国家征收房产税的时候，政府对于税收收入和预算支出都有一个比较明确的判断。例如，美国地方政府在制定房产税税率，是基于当年的预算来计算的。而绝大部分房产税都用于提供改善地方公共服务，比如教育、医疗、交通等。其实，美国的房产税制度恰恰符合了“财权”和“事权”相统一的原则，这样在征收环节，地方政府能够具备很强的征收意愿。在支出环节，由于房产税税收比率存在上限，过高的税率必然导致公众不满，地方政府也就拥有预算限制。另一反面，居民在支付房产税后能够获得良好的公共服务，居民的支付意愿也较强。相较于我国来说，由于中央和地方政府在“财权”和“事权”的匹配上做的不好，导致了我国中央有钱没处花，地方没钱借钱花的困境。而且，我国地方政府的畸形融资平台公司体系也是由于地方政府没有足够的钱来发展当地的经济所造成的。从这一方面来说，房产税是解决我国当前阶段地方财政收入发展困境的一个方法。

第三，大多数国家对于房地产保有阶段的征税，同时也加速了房地产的流动，刺激了房地产的经济供给。征收房地产税，可以在一定程度上避免房产的空置，激发更加频繁的房产交易活动，这是房地产资源达到优化配置的重要因素。另一方面，房屋空置成本上升，也会导致租房市场的繁荣，从而促进社会整体的住房供给。

综合国外房产税的征收经验，房产税体系要达到良好的政策效果，有四个主要的因素：对税收征管权限进行恰当的划分、拥有良好的联网系统进行统计反馈、具有公信力的第三方机构对房产价值进行合理评估和高效率的税收征收系统。在这四个因素中，税基评估是一个比较特殊的存在。有些国家对它的评估非常频繁，因为市场价格会不断变动，如果想要达到最准确的税基，就需要定期对其进行评估。例如，美国为了更公平合理地评估房屋的市场价值，美国政府已经制定了一个非常详细的程序，以确保地方政府能够在2-8年内对房产重新评估。还有香港等对于租金收益为基准的政府，其对于税基的评估都更新的非常快。但有些国家对于税基却在很长程度上都没有更新。如英国和德国等国家，土地以及建筑物的评估价值都是基于多年以前评估价值，而转而寻求指数调整来匹配当前的市场价格，但这或多或少都会导致不同房产评估价值方面的误差。它们之所以不定期评估的原因，则主要是由于重新评估的行政成本较高。具体到房产税的内在职能，在强调房产税财政收入职能的国家，其主要设立的目的是为地方政府筹集资金，因此也就不看重评估价值能否准确反映市場价格。但是，房产税之所以能够拥有抑制房价的功能，可能更多在于评估价值能够及时反映市场价格，这样才能够对房屋交易者的预期产生影响。而在没有及时更新税基评估的国家，为了抑制房地产市场的过度泡沫化，通常需在其他环节制定政策，如提高房屋供给、税率限制、法律保护等。诸如1975-2011年，在不考虑通货膨胀的情况下，德国实际房价累计增长-21.6%。主要是因为其拥有三种不同的保障手段：（1）购置、出售房产阶段的高税费；（2）鼓励租房，立法限制租房价格上涨；（3）税收优惠鼓励自建住房。

房产税的国际经验对我国政策的启不

通过房产税的国际经验比较和分析，我们可以发现，为地方政府筹集财政收入应该是房产税的第一职能。将房产税划归为地方政府征收，能够实现地方政府“财权”和“事权”相匹配的目标。房产税天然具有税源广的特性，是能够作为地方政府长久收入的来源。但与此相对的，地方政府仍然需要一套良好的预算措施对财政支出进行规范。一方面，这是为了在规划房产税税率时候有评判标准，另一方面是为了保证地方政府不会增加不必要的支出，以防地方政府融资平台等的产生。而对于居民来说，在具备良好财政支出体系的时候，也有利于提升居民的纳税积极性。

至于对房地产价格的稳定作用来说，房产税在其中发挥的作用并不明显，而要想将房产税在调控房价的功能上进行加强，就必须建立一套完整而又具有弹性的评估体系。房产税对房地产行业的调控机制，基本是基于供求理论。基本原理是：当房产的保有阶段成本升高，会导致房产的供给增加，当供给大于需求的时候，房产的价格会降低。但如果评估体系并不完善，就存在当房价上涨的幅度过快的时候，房产的实际价格和房产税的计税基础存在非常大的差距，因此房产税的缴纳对房产所有者的负担就非常小。房产税不能达到影响房产所有者交易行为的水平，也就失去了它调控房地产市场的作用。

通过表2，我们可以看到当前我国房产税的实行情况。首先，我们可以发现在重庆和上海试点的房产税政策，其财政收入职能并不能达到。而我国目前房产税的税款用途，大部分都是用于保障房的建设，但保障房的供给量很小，也很难达到提升整体市场住房供给，降低整体房价的目的。

而地方政府“既往不咎”的态度一方面反应了我国目前财产不明晰的尴尬现状，另一方面也容易造成“收入不足”和“公平不足”的状况。“收入不足”的基本逻辑是，由于试点区域的征税对象基本是针对新购房，其税源太小，能够获得的收入非常少。这就无法让房产税成为地方政府的主要收入来源，从而改变地方政府财力不足的现状。但如果对于将目前征集的有限房产税用于改善当地的公共服务，则会产生“公平不足”的问题。公共服务是公共品，一个区域内必然有新购房者也有老居民，只对新房者征收房产税用于提升这一区域的公共服务，对于新购房者是不公平的。因此，我国当前试点的房产税政策并不足以完成其财政收入职能，反而可能造成新的政策困境。

另一方面，我国房产税的征收从一定程度上来说，是基于调控房地产价格的初衷。但从上文的分析中，我们可以看出，评估体系的完善与否对于房产税的房价稳定职能起到了至关重要的作用。而从表2我们可以看到，由于我国的评估体系并不完善，当前的计税依据是基于交易价格，而这也将大大削弱房产税的房价稳定职能。

从国际经验看来，房产税的财政收入职能还是其首要职能，由于其税种的地方性强、税源广，它也成为了供给地方公共服务的重要收入来源。当前我国房地产价格居高不下的现状，和地方政府的“土地财政”政策息息相关。如果解决了我国地方财政的收入问题，政府就更有余地对房地产的问题进行解决，而不是被房地产所绑架。同时，房产税的调控作用需要加强的话，则需要辅助以良好的评估体系，以达到影响房产交易者的行为。

房产税，是能够作为调控房地产市场的手段而存在的。但目前我国的征税范围太窄，不能很好的发挥出其财政收入职能。针对这一症结，则首先需要提升房产的透明性，才能够继而扩大征税范围。因此，建立保密性强、反应及时的房产登记体系，是我国能否发挥房产税职能的关键环节。我国房产税发展处于初期，而在改革过程中，需要保障税收制度设计和房产税内在职能的一致性，这样才能够最大的发挥房产税的政策效果。