供给侧结构性改革下的职业教育治理：逻辑、困境与出路

2017-05-18南旭光

职业技术教育 2017年6期

摘要我国职业教育供给与社会多元需求之间存在的显著性不匹配造成了结构性矛盾，而从供给侧结构性改革的理论内涵及其与职业教育治理改革之间的逻辑来看，推动职业教育供给侧结构性改革需要其治理能力现代化，治理创新又是职业教育供给侧结构性改革的最大制度红利。然而，我国职业教育治理还面临着一系列突出困境，比如治理体系和治理能力现代化的目标差距较大、治理技术及其实践手段不适应当前发展需要、治理主体间的价值认知和参与理性异化明显、治理的制度设计难以激发供给侧活力。为此，我国应着力提升职业教育参与主体的治理能力、加强职业教育治理技术手段的创新、重塑职业教育治理的核心价值体系、构建职业教育治理设计的落实机制，进而切实推动职业教育治理改革，培育职业教育创新发展新动力，促进职业教育持续健康发展。

关键词职业教育；供给侧结构性改革；治理逻辑；现实困境；应对策略

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）06-0034-07

一、问题的提出

在2015年11月召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记首次提出“供给侧改革”思路，随后又在多次重要场合和会议上不断强调和深入解读了“供给侧结构性改革”，从而不仅让这一概念成为我国经济社会领域最火热的词汇，也成为了社会各界适应和引领经济发展“新常态”的重大战略部署和创新举措。所谓供给侧结构性改革，就其实质而言，是“从提高供给质量和水平出发，通过改革以矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，加快转变发展方式，推进结构调整，培育形成增长新动力，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众多元化的需要，促进经济社会持续健康发展”[1][2]。我国第十三个五年规划纲要也明确指出“必须在适度扩大总需求的同时，着力推进供给侧结构性改革，使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要”[3]。当然，供给侧结构性改革并非仅仅针对经济领域提出的，也包含社会领域，职业教育自然也属于这个范畴。事实上，职业教育因其自身所具有的“教育”与“产业”双重属性，与经济发展相互着力，肩负着为科学技术进步和生产方式变革培养更多应用型技术技能人才的重大历史使命而影响着经济社会发展大局。所以，从某种意义上讲，供给侧结构性改革既是我国当前和今后一个时期内经济社会发展的大逻辑，也是我国职业教育改革发展的逻辑起点，对职业教育提出了新的历史要求，是支撑我国实现“中国制造”走向“优质制造”“精品制造”“智能制造”并實现价值链和产业链升级的必然选择。

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化经济社会各领域改革、全面推进依法治国的总目标，并于此后不断完善有关国家治理体系的制度框架。在“十三五”开局之际，党中央又通过供给侧结构性改革充分显示了高层对经济发展判断和社会治理思路的调整，也深刻指导着职业教育必须从注重“需求侧拉动”转向更加注重“供给侧推动”。在此背景下，面对着国家顶层设计提出的“推进社会治理创新，实行多元主体共同治理”“划定政府与市场、社会的权责边界”“加强和创新社会治理，健全利益表达、利益协调、利益保护机制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”等要求，如何厘清供给侧结构性改革之于职业教育治理改革的内在逻辑和目标，如何实现职业教育从依靠中短期宏观调控的“需求侧管理”转向以改革创新为统领的“供给侧管理”，如何理顺政府、职业院校、市场、社会等多元主体在职业教育治理中的功能定位并实现要素最优配置以真正实现“校企融合、产教互动”，无疑成为推动我国职业教育改革发展并全面提升治理能力现代化的新课题，成为当前职业教育治理创新要着力突破的难题和方向。

二、供给侧结构性改革与加强职业教育治理的逻辑

（一）供给侧结构性改革的经济内涵

近年来，在我国经济社会快速转型发展并逐渐步入经济“新常态”背景下，制约我国经济社会发展的主要矛盾、矛盾的主要方面和根本问题就指向了结构性问题，比如：结构性的有效供给不足，部分行业的产能严重过剩，呈现出中低端产品实际供给过剩、高端产品有效供给不足的尴尬状况；消费品整体供给规模有余但是品质却明显不足，有效供给不能及时跟进，带来现实的结构性供需缺口。可以说，我国社会的主要矛盾依然是人民群众日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾，而且相对落后的社会生产仍然处于矛盾的主要方面。基于此，经济发展进入“新常态”后，未来改革的用力方向将不全在需求侧，还要指向供给侧的结构。所以，供给侧结构性改革的提出旨在解决进入“新常态”的我国经济面临的一系列突出矛盾和现实问题，其根本目的在于提高结构质量和结构效率，提高供给结构对需求结构的适应性和匹配度，要点在于“扩大有效供给，减少无效供给”[4]，具体表现在推进“去产能、降成本、去库存、补短板、去杠杆”的“三去一降一补”五大任务，使经济社会的供给能力更好地满足人民群众日益增长的物质文化需要。显然，供给侧结构性改革是在我国经济社会领域内供给侧结构与需求侧结构失衡加剧的现实形势下必须采取的新的有效举措，也是看得见摸得着的改革措施。

我国的供给侧结构性改革不同于凯恩斯理论，也不同于供给学派的理论。前者强调的是用刺激总需求的办法解决资本主义经济体系中有效需求不足的现实困境，当政府采取措施刺激需求时，社会总投资增加，促使社会总收入增加，消费也将随之增加，经济趋于稳定增长，社会总生产或者总供给增加。而发端于美国的供给学派则强调运用降低税负或公共开支、放松政府管制、激励工人和企业家的积极性、有效提高生产率、减少政府干预、支持市场自由竞争等措施刺激经济增长，解决经济中出现的滞胀难题。尽管这些经济理论及相应的措施曾经取得一定效果，但历史现实却最终表明，它们导致政策实施国发生了新的经济困难和不平衡。所以说，从萨伊定律开始“强调市场的绝对主体地位并倡导实施放任自由的经济政策”，到供给学派提出供给管理的理论思想，表明政府在宏观调控过程中已经重视通过供给侧的管理手段来实现经济结构调整、制度供给优化、经济危机化解等问题，但是由于这些政策实施的背景与我国当前经济发展环境和历史阶段不相符，直接将其用于指导我国“新常态”下经济社会发展必然会存在局限性和片面性。作为对比，反观我国的供给侧结构性改革，它并非笼统地通过“供给创造需求”，而是旨在“扩大有效的中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性”[5]。它所强调的是“调整供给以满足受抑制的需求”，这与马克思所强调的“生产必然是一定社会发展阶段上的生产，一定社会关系中的生产”的思想是一致的。

众所周知，经济运行中供给和需求是密不可分、相互依赖的，在“新常态”下仅仅强调从需求侧拉动经济增长是远远不够的，还必须从供给侧施力。出于对我国當前经济形势下行的基本判断，尽管依然存在有效需求不足的问题，但是主要矛盾或者矛盾的主要方面已经转到供给侧。事实上，我国当前的生产和服务供给还停留在低收入阶段，过分追求数量而不重视质量，造成有效供给不足和无效供给或低端供给产生相对过剩；同时，由于社会保障不完善、消费产品升级跟不上家庭消费偏好的转变速度，在教育、医疗和文化等服务领域以及高端消费品领域普遍存在需求受抑制的现象。这种问题很显然不属于周期性问题，而属于结构性问题，归根结底属于发展方式问题，不可能等待经济复苏来自动得到解决，其所产生的过剩产能及有效供给不足，会拖累经济复苏，同时高成本和经济短板又必然使得企业等社会组织缺乏市场活力而难以推动经济复苏。而我国政府所提出的供给侧结构性改革的目标恰恰是通过调整供给结构来释放这些受抑制的需求。

（二）供给侧结构性改革之于职业教育治理的逻辑

当前，与经济领域所遭遇到的困难相似，我国职业教育供给远远没有满足人民群众的客观需要，表面上是职业教育总量的问题，而更关键地则是由于职业教育供给与社会多元需求之间不匹配而产生的结构性矛盾问题。为了提高职业教育的吸引力，我国政府及职业院校近些年来不断尝试多方面的改革，诸如：采取项目建设的方式不断增加投入，扩大办学规模，出台系列利好政策，建立资助体系，降低招生门槛，迎合社会需要设置热门专业，等等，但是这些措施基本上属于需求侧方面的改革，尽管在一定程度上促进了职业教育的发展，缓解了职业教育的生源危机，却难以从根本上解决当前职业教育办学质量不高、多样性多元化不够、人才培养应用性和针对性不强、吸引力偏低、办学功能弱化、发展不均衡等问题。但是这些结构性问题并非孤立存在于职业教育自身，而是由政府、职业院校、市场、社会组织等职业教育有关的多元主体之间的边界模糊并出现难以调和的矛盾所引致的。因此，我们需要准确把握职业教育治理改革与供给侧结构性改革之间的新逻辑，从供给侧结构性改革的视角重新考量当前的职业教育内外支持体系、办学运行体制机制、教育服务和产品的供给结构、教育发展规划及制度设计等，科学把握供给侧结构性改革与职业教育发展之间的逻辑关系，按照需求侧对人才培养的新要求和新定位，深刻理解职业教育供给侧结构性改革的内涵，转变发展思路，调整存量、做优增量，创新办学体制机制，着力提升教育质量，有效调节资源配置，增加有效供给，催生新的增长点，创新驱动现代职业教育体系构建和能力发展。

首先，推动职业教育供给侧结构性改革需要其治理能力现代化。党和国家领导人提出供给侧结构性改革举措是应对经济社会新挑战，回应社会群体多元化新诉求的现实选择，其背后体现了从“管理”到“治理”的思维变化，而与此相对应的是，党的十八届三中全会后，在依法治国和依宪治国的准则下推进国家治理体系和治理能力现代化就成为了我国政治领域的新常态[6]。职业教育治理体系和治理能力是一个我国职业教育制度安排及制度执行能力的集中体现。衡量的标准主要有：一是职业教育治理决策权力运行的制度化和规范化，这需要围绕政府治理、职业教育治理、市场治理以及社会治理构建起完善的制度安排和规范的公共秩序；二是制度安排的民主化，这需要职业教育治理和制度安排紧密体现公民本位思想，所有与职业教育有关的公共政策的制定和执行均要从根本上体现人民群众的意志和主体本位；三是治理行为的法治化，这需要切实维护法律法规的尊严及其在职业教育治理领域的最高权威性，坚决抵制任何职业教育参与主体或治理主体随意僭越法律的行为；四是治理主体履职的高效化，这需要有关职业教育治理主体特别是政府机构在职业教育治理与公共服务方面要切实秉承效率优先和行为有效的理念；五是治理过程的协同化，这需要维护现代国家治理体系这样一个有机的制度系统的合理运作，各种有关职业教育治理的制度安排，无论是从中央到地方各个层级，都应该得到有机协调和多方统筹。换句话说，推进职业教育治理能力现代化的主要抓手就是要实现职业教育治理的制度化、民主化、法治化、高效化、协同化，而这些不仅是实现职业教育治理体系和治理能力现代化的基础和保障，更是有效实施职业教育供给侧结构性改革的基础和保障。所以，若想顺利推动职业教育供给侧结构性改革，必然需要在法律框架内转变治理模式、创新治理机制，并通过法律赋予职业教育治理主体履行治理职能的合法性和合理性，从而保证职业教育治理体系有效运行，并依法加强对职业教育供给侧活动主体权力和行为的监督。

其次，治理创新是职业教育供给侧结构性改革的最大制度红利。我国职业教育治理体系和治理能力现代化建设揭示了职业教育治理改革的路径是建立现代职业教育体系、构建现代职业教育制度框架，而职业教育供给侧结构性改革则力图通过矫正当前要素资源配置扭曲的问题，从而扩大职业教育有效供给，旨在提高职业教育供给结构对社会多元需求动态变化的适应性和灵活性，这就告诉我们应“在政策上做出前瞻性安排”，需要在正确的治理理念引领下不断强化职业教育制度供给、制度创新，创造性地构建现代职业教育治理架构和治理机制，从而调动政府、职业院校、市场、社会组织等参与主体的活动，提高职业教育治理水平。在某种意义上讲，供给侧结构性改革的基础在于加强制度方面的供给，而治理改革与创新是最大的制度供给，那么有鉴于“职业教育治理”与“供给侧改革”在改革动因、作用机制、价值取向等方面都存在交集，所以我们需要加速职业教育治理的改革及有效制度供给，推动职业教育及其治理领域的供给侧结构性改革，并将其确定为我国职业教育创新发展的战略突破口。第一，推动职业教育治理体系供给侧改革，强化顶层设计，释放“市场在资源配置中起决定性作用”的制度红利，既是化解职业教育现在面临的诸如供给总量不够、多元化有效供给不足、供给分布不均匀等主要矛盾的重要抓手，也是提高职业教育供给体系质量和效率、实现职业教育内涵发展的重要引擎和突破口。第二，职业教育供给侧结构性改革为供给侧的多元主体参与治理及协同治理提供了可能性，通过树立“多元治理”的理念，不断强化制度供给，构建适宜的治理结构和治理机制，刺激微观主体活力，进而完善供给体系，降低运行成本，促进职业教育和产业发展的融合，建立科学的职业教育布局，最大限度地释放制度红利。第三，自上而下的政府主导的职业教育治理模式亟须转变为政府治理、职业院校自我调节与社会多元良性互动，通过转变政府职能，引入市场竞争机制，推动形成职能边界清晰的政府、职业院校、企业组织、社会组织等多元主体“共治”的职业教育治理格局，实现职业教育治理能力提升带来的红利。

三、供给侧结构性改革下职业教育治理的困境阐释

面向未来，“新常态”勾勒出我国全面深化各领域改革的图景，而“供给侧结构性改革”則相应明确了具体的措施和路径，这些都充分体现了党和国家对经济、政治、社会、文化和环境等诸多领域存在问题的深刻理解。因此，从推动供给侧结构性改革的视角清醒地认识职业教育治理的困境是探寻实现职业教育可持续发展路径的重要前提。

（一）职业教育治理体系和治理能力现代化的目标差距较大

当前，我国职业教育发展状况整体向好、办学环境稳定、教育生态和谐、社会认同提高，表明我国职业教育治理体系和治理能力是能够符合当前职业教育发展需要的，但若比照实现治理体系和治理能力现代化的总体目标要求来看，在职业教育治理的结构体系、制度体系等方面还存在很多不足和亟待改进的地方。从治理机制上看，有关治理制度的法治化和民主化程度尚有待提升，治理制度缺位并且对应的运行机制也缺乏灵活性，有关利益调节和分配机制尚缺失公平性，各类组织参与治理的渠道及合法化问题依然存在，治理主体的结构不合理且权责“错位”，多元化网络化治理的实现依然缺乏必要的制度基础；从治理能力上看，在现有的治理框架内，尽管制度设计逐渐将政府、职业院校、市场组织、社会和私人机构等纳入到治理主体的范畴，但是不仅相应的激励和支持政策缺乏操作性，而且有关治理主体自身能力建设落后导致职业教育治理整体能力不足，存在角色转换“差位”和治理能力“弱位”的现象[7]，在运行过程中缺乏合理的明确的业务分工，协同治理能力较差。这些都反映了我国职业教育治理体系和治理能力现代化距离国家要求和目标定位尚有较大差距，难以支撑职业教育供给侧结构性改革的顺利实施。因此，提高并加速政府、职业院校、市场组织、社会和私人机构等各自的及整体的治理能力，是面向供给侧结构性改革举措下职业教育必须解决的一项重大课题。

（二）职业教育治理技术及其实践手段不适应当前发展需要

所谓职业教育治理技术，属于公共事务或者社会治理技术范畴，一般是指为实现职业教育的治理目标而掌握、运用或创造的各种工具性、操作性和实践性的知识体系的统称。在公共事务治理发展的历程中，积极吸收最新的管理和信息技术一直是公共事务部门的传统，但其自身并无成熟的、完备的方法[8]，均来自于从私人部门管理中发端成长起来的管理技术。这就产生了两个棘手的问题：一方面，包括职业教育在内的公共事务治理往往只试图利用这些管理技术的工具性功能而不愿意保留其体现市场属性的经济性和价值性功能，从而倾向于让技术的工具性和公共事务治理的价值取向进行嫁接整合，从而难以避免地在实践中产生价值冲突，让技术在公共事务治理中失去了存在的合理性和土壤；另一方面，职业教育治理涉及到多个方面的协同整合，尤其是涉及到各参与部门利益的协调，尽管当前蕴含着现代治理理念的科学决策技术、“互联网+”政务技术、大数据治理技术、应急管理技术、风险评估技术和绩效治理技术等现代公共治理技术受到各级管理部门的追捧，但是却因为现实中跨部门信息资源的无法共享而难以发挥应用作用。在当前现代信息技术飞速发展、大数据与“互联网+”已经成为社会治理关键性支撑的背景下，职业教育治理仍然采用传统保守、相对单一僵化的管理手段，以至于社会对职业教育治理的能力和手段是否适应供给侧结构性改革也产生质疑和不满。

（三）职业教育治理主体间的价值认知和参与理性异化明显

职业教育治理是指在政府的有效介入下，职业院校、市场组织、社会机构、公民个人等通过合作参与、对话谈判、协商互动等行为，共同参与职业教育公共事务管理、共同承担相应责任，以更好地为社会提供职业教育公共产品与公共服务的过程[9]，其突出特征是“共同治理”，即不再是政府作为单一主体进行的统治和管理，转为多元主体共同参与的民主化管理，而共治必然导致分权，矛盾便由此产生。由于我国职业教育在发展过程中转变旧有模式而走了一条职业教育和行业企业分离的道路，造成不仅职业教育与企业生产之间存在一条暂时难以逾越的“中间地带”，即便是职业教育与作为教育服务消费者的学生及其家长之间也存在一条认知理念上的鸿沟，再加之不同经济社会领域的管理体制和价值理念的差异、权责划分存在的较大差异，多主体追求的利益难以有效契合，最终造成政府机构、职业院校、行业企业、社会成员等主体之间在职业教育治理方面的参与理性明显异化。现实中，职业教育参与主体的个体行为和意识受到所属组织文化和价值体系强烈的“染缸效应”影响，如果组织文化发育不良、价值体系存在缺陷，必然会引发职业教育治理主体的“自利倾向行为、机会主义行为等道德失范行为甚至集体性权力寻租现象”[10]，从而致使职业教育公共治理权力不仅偏离法律法规和伦理道德的要求，还偏离职业教育供给侧结构性改革的路径，最终引起职业教育治理效率的降低和治理结构的进一步异化。

（四）职业教育治理的制度设计难以激发供给侧改革的活力

从逻辑上看，推进国家治理体系和治理能力现代化与推进供给侧结构性改革是相辅相成的，总体目标和战略举措之间是彼此联通的。为了系统推进国家顶层设计的实施，就必然需要一系列自上而下的周密完善的改革措施。近年来，高职教育创新发展行动计划、推进职业教育集团化办学、引导部分高校向应用型转变、推进高等教育学分认定等系统部署彰显了我国加快职业教育综合改革的决心，明确了发展方向。然而，现实中的问题在于：一方面，目前所出台的系列政策和制度，更多表现为“软法”，依然缺乏操作性和约束力，要么是以“倡导性口号”“激励性措施”为主[11]，要么是在引导和鼓励的背后没有出台具体的有助于落实的措施，这种制度性保障及法律依据的缺失必然影响改革举措的稳定性和可持续性。另一方面，职业教育创新性改革政策的高效率贯彻实施取决于地方政府对政策的认知态度和执行力度以及与此相配套的政策支撑和制度创新，还需要能够促使市场组织和社会机构合法合理地积极参与职业教育治理的制度设计和机制构建，但事实却与此有较大出入，要么是地方政府没有配套性政策出台，要么是政策制度设计缺乏明确的指导性意见。与此同时，受我国长期以来市场组织、社会机构和私人部门参与社会治理领域改革的话语体系和技术平台尚未完全形成，职业教育多元治理的制度化、法制化、网络化及协同机制还难免遭遇“肠梗阻”，构建与供给侧结构性改革相适应的职业教育治理的制度设计就变得十分迫切。

四、供给侧结构性改革下职业教育治理的路径选择

为了提高职业教育服务或产品的供给质量、水平和有效程度，就应着眼于化解当前职业教育治理所呈现出的困境和问题，从切实推动职业教育供给侧结构性改革入手，围绕以下路径选择促进职业教育治理改革，从而矫正职业教育领域的要素配置扭曲，调整优化职业教育供给结构，培育职业教育创新发展新动力，提高对社会对职业教育多元化动态需求的适应性和灵活性，促进职业教育持续健康发展。

（一）提升职业教育参与主体的治理能力

在现代治理框架下，公共事务治理主体早已走出政府作为单一决策主体的“统治”或“管理”的范畴，而应涵盖政府、市场、社会组织以及公众等，并且在不同层面对不同治理主体提出了各不相同的治理能力要求，这就需要在“参与式治理”模式下明确各自的行为和权力边界[12]。对于政府而言，它对职业教育治理的能力主要体现在作为国家代理人的有关各级行政管理机构上，其治理能力提升主要围绕组织机构建设和运行制度构建展开，而这就需要政府及教育行政主管部门在全面深化职业教育体制改革、转变政府治理方式、优化职业教育治理结构的背景下积极地“有效介入”，同时还要通过完善的内部绩效治理机制和激励机制、大数据时代的治理能力培训等，提升问题识别及风险防范能力、公共事務决策能力以及依法行政能力。对于社会组织而言，重点在于培育参与治理的市场主体的力量、创新参与治理方式、激发参与活力、加强绩效评价和监督，有效带动多元社会主体在职业教育治理过程中的协同治理作用。对于职业院校这个核心主体而言，要顺应“互联网+”时代对教育教学变革和改造的现实需要，理顺内部治理关系和外部合作关系，着力构建适应校企合作利益共同体需要、社会多元主体参与治理需要的组织架构和多元治理结构，引入各种市场化激励机制与管理模式，提升开放治理、共同治理的能力。当然，在当前“互联网+”新媒体环境下，还要在全社会范围内加强网络化互动管理和参与治理的理念教育，着力提升社会公众的集体选择能力和参与治理能力，促使社会公众自觉有序地参与职业教育治理和进行自我管理。

（二）加强职业教育治理技术手段的创新

现代职业教育治理体系和治理能力现代化的实现必不可少工具性保障，在“互联网+”背景下，深化对职业教育治理规律的认识，要从技术的角度看治理，加强诸如智慧政务、数字治理、科学决策、应急管理、风险管理和绩效评估等现代公共事务治理技术的创新和运用。如今，我们已经置身大数据时代，“数据已经成为人类思考问题、作出行为决策的基本出发点”[13]，职业教育办学及其有关治理活动也因此正在产生深刻变化。面对如何创新公共治理体制、推进治理改革、改进治理方式、优化治理绩效的问题，大数据已经成为核心驱动力，故而有学者就认为“大数据的应用可以为现代教育治理带来一种崭新的方式，即大数据时代的循数治理”[14]。一方面，教育行政主管部门、职业院校等主体应变革教育管理的思维方式，自觉抛弃不合时宜的简单僵化的管理手段，要创造性地把云计算、互联网、移动通讯、大数据处理、可视化、物联网、虚拟现实、公共危机预警等技术运用到职业教育治理领域中，形成实用、快捷、高效的兼具价值理性和工具理性的现代职业教育治理技术体系，为高效治理和管理创新提供手段支撑；另一方面，现代职业教育体系应在政府主管部门的领导下，积极整合各类参与力量，特别要围绕“互联网+公共治理”的发展范式和技术路径，完善信息化及大数据标准体系建设、推动相关网络化、智能化、数据化基础设施互联互通，建立和完善现代职业教育治理综合大数据系统，推动职业教育领域的各类结构性或非结构性数据资源开放共享、集成运用，形成大数据驱动的全景式职业教育治理决策体系。

（三）重塑职业教育治理的核心价值体系

在当前公共事务场域，出现了一些不好的现象比如“传统终极价值的失效、现代规范价值和道德伦理制度的缺失”，进而可能“引发公共事务治理的信任危机，甚至危及政府管理的合法性”[15]。随着我国职业教育的发展，该领域也不可避免地出现了不同参与主体利益分化并诱发价值和行为冲突的问题。现代公共事务管理的经验表明，解决此类问题的有效路径之一就是对不同利益主体实行共同治理，这也体现了现代职业教育治理的本质，即职业教育体系内各类利益相关者参与职业教育重大事务决策的结构和过程。这意味着，职业教育领域中的政府、院校、市场、社会主体常常要处理超越组织边界的问题，不能再囿于既有的治理结构，要推动过去“自上而下”的单维度权力向“自上而下”与“自下而上”相结合的双维度权力转变，在放权与分权的基础上实现治理权限的横向分配，形成合理合法、灵活有序的网络化治理结构。既如此，则首先要以社会主义核心价值观呼唤公共价值和公共精神的回归，重塑职业教育场域的规范伦理制度及价值标准体系，并将其作为职业教育治理的出发点和落脚点，从而消除公共事务治理中存在的组织文化“染缸”困境，将法治、民主、公平、公正等价值导向和伦理要求落实到制度设计中，重构良性的价值秩序与价值基础。当然，职业教育领域多元主体间无论是显性契约还是隐性契约，都是委托代理关系集合，内含着一种经济利益联结，规定着各参与主体之间的权利、义务、责任以及相互制约关系[16]，用通过对契约文化和价值体系的共同遵守，实现治理效应的最大化。

（四）构建职业教育治理设计的落实机制

在包括职业教育领域在内的公共事务治理过程中，推动供给侧结构性改革这样一项由党和政府提出的自上而下的战略性改革举措，必然会遭遇到一系列困境，破解之道就在于构建与顶层设计相适应的落实机制。首先，要按照供给侧结构性改革的实现逻辑，在职业教育治理体系和治理能力现代化有关顶层设计的指导下构建“多元主体共同治理的法律制度框架、运行机制等一揽子制度创新结构”[17]，赋予参与主体合法的治理模式选择权和治理决策权，并建立对地方政府和职业院校创新治理模式失败的包容机制以确保改革的持续性，充分发挥地方政府和职业院校改革的积极性和追随性，提高职业教育治理的有效程度。其次，要构建创新型的职业教育治理体制，要从治理理念、治理主体、治理范畴等角度出发，既切实增强政府、院校、市场和社会组织等参与协同治理的合理性、合规性和合法性，为有效推进供给侧结构性改革进程提供全面的制度性保障，又能通过公共价值体系引导多元供给主体之间展开良性竞争与互动，为实现职业教育公共价值的创造组成一个共同治理、协商治理、参与治理的现代治理体制。第三，要转变并创新治理方式，在多主体共同参与的合作共治格局基础上，构建积极的网络化治理机制与高效能的治理平台，将“刚性的自上而下式的治理手段向柔性的网络化治理手段转变”[18]，并强化对治理绩效目标的综合评估和结果反馈。当然，为实现职业教育善治的目标，政府在此过程中绝不能缺位，必须在“管办评分离”框架下明确对其有效介入的治理机制，为切实提高职业教育治理效能找到现实的路径。

参考文献

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