环保产业领域引入PPP投资模式探讨

靳 秔

（中国环境保护产业协会，北京 100037）

环保产业领域引入PPP投资模式探讨

靳 秔

（中国环境保护产业协会，北京 100037）

2014年2月以来，国家出台了一系列与PPP投资模式有关的政策，为PPP投资模式在全国范围内大力推广打下了坚实的法律基础。文章介绍了PPP投资模式的概念、运作模式以及PPP投资模式在环保产业中的应用案例，同时探讨了环保产业投融资模式的重大创新。

投融资模式；政府与社会资本合作（PPP）模式；环保产业

引言

2014年12月以来，国家发展和改革委员会、财政部和环境保护部等部门相继出台《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《关于推广应用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、（财金〔2014〕76号）、《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号）、《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号）、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）、《传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目库管理办法（试行）》、《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号）等一系列与PPP投资模式有关的政策文件，为解决我国城镇化建设和基础建设投资的巨额融资需求 ，缓解地方政府财政的债务压力，降低我国金融系统性风险，建立和完善了政府与社会资本合作（PPP）投资模式的政策法规体系，从而给PPP投资模式在全国范围内的大力推广打下了坚实的法律理论基础。

1 PPP投资模式的概念内涵

PPP（Public-Private-Partnership）模式即政府与私有组织合作的投资模式（也称公私合营模式），是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成的一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得深入探讨的问题。

2 PPP投资模式的运作形式

PPP投资模式是一项参与者众多、组织结构复杂的系统工程。PPP投资模式的运作流程、风险分担机制、收益分配机制等会根据项目具体情况而区分。PPP投资模式的运作方式有许多种，如BOT、BOO、BOOT、BT、BTO、TOT、ROT、BLT、BLOT、BLMT、LOT、MC、OM等模式。PPP投资模式运作形式的选择主要由项目类型、融资方式、改建扩建需求、收费定价机制和期满处置等因素决定。本文选择10种常用的PPP投资模式的运作形式简单介绍如下。

2.1 委托运营（O&M）

OM（Operations and Maintenance），即“委托运营”模式，是政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司并不负责用户服务。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年；近年来“委托运营”模式和我国的现有财政投资项目管理运作体系不相适合，已经退出了政府的财政投资项目的管理运作体系。

2.2 管理合同（MC）

MC（Management Contract），即“管理合同”模式，政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。“管理合同”模式通常作为TOT的过渡方式，期限一般不超过3年。同“委托运营（O&M）”模式一样，“管理合同”模式也逐渐退出了政府的财政投资项目管理运作体系。

2.3 建设移交（BT）

BT（Build-Transfer），即“建设-移交”模式。是政府利用社会资本来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式，项目先由社会资本投资兴建，建设验收合格后移交给政府，政府向投资方支付项目投资款项加上合理的投资回报。此种投资模式因后期的运营没有社会资本参加，略显运营机制落后而被禁止（具体见财政部文件，《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）。

2.4 建设 - 运营 - 移交（BOT）

BOT（Build-Operate-Transfer），即“建设-运营-移交”模式，社会资本或项目公司通过投标等方式，从政府部门获得对某个项目的特许权，一般合同期限为20～30年。然后项目公司对新建项目进行运作，包括设计、融资、建造、运营、维护和用户运营维护等，并获得项目收益。一般政府还会给予某些优惠用以吸引投资人。在特许期结束后，将该项目资产和相关权利无偿或有偿移交给政府。BOT模式主要用于收费公路、电厂、废水处理设施等基础设施项目，是我国基础设施建设PPP项目的重要运作方式。

BOT项目的特点在于，项目公司在特许期结束后必须将项目资产和相关权利交还给政府，项目的最终经营权仍掌握在政府手中，且在项目运作过程中，社会资本方始终对项目都没有所有权。

2.5 建设-移交-经营（BTO）

BTO（Build-Transfer-Operate），即“建设-移交 -经营”模式，是和BOT模式较为相近的PPP投资模式，对于那些关系到国家安全的项目，项目公司投资建设完成后，移交给政府部门，并不参与运营。

2.6 建设 - 租赁 - 移交（BLT）

BLT（Build-Lease-Transfer），即“建设-租赁-移交”模式，一般是由社会资本的项目公司投资建设，在合同期内政府为项目的租赁人，而项目公司为承租人，租赁期满结束后，需将所有资产移交给政府部门。

2.7 转让-运营-移交（TOT）

TOT（Transfer-Operate-Transfer），即“转让-运营-移交”模式，政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，项目公司获得项目收益，以收回投资并获得回报。合同期满后资产及其所有权等移交给政府。合同期限一般为20～30年。

与BOT模式不同，TOT模式适用于存量项目。在初期，企业获得政府存量项目的所有权和经营权，省去了建设环节，可以减少建设风险，有利于收回投资成本。TOT模式主要运用于供电、供水、供气、通信等现有基础设施项目。

2.8 改建-运营-移交（ROT）

ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer），即“改建-运营-移交”模式，指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20～30年。

ROT有时也看作“BOT + TOT”，主要适用于改建、扩建的存量项目。

2.9 建设-拥有-运营-移交（BOOT）

BOOT（Build-Own-Operate-Transfer），即“建设-拥有-运营-移交”的投资模式，是指社会资本的项目公司先投资建设，并在一定期限内对项目拥有所有权和经营权，期满后通过移交手续转让给政府。

2.10 建设-拥有-运营（BOO）

BOO（Build-Own-Operate），即“建设-拥有-运营”模式，BOO与BOT模式有明显的区别，在BOO模式下的社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。BOO模式与BOT模式最大的不同在于，BOO模式中项目公司对项目拥有所有权和经营权，不存在期满移交这一步，私有化程度较高。

在BOO模式和BOT模式之外，还有BOOT模式（建设-拥有-经营-移交），项目公司在一定期限内对项目拥有所有权和经营权，期满后转让给政府。相较于前两者，BOOT的私有化程度居中。

一个采用PPP投资模式的投资项目可以根据是否有存量项目、是否改扩建、是否移交等问题来选择具体的合作运作形式。

3 环保产业投融资模式的重大创新

2015年4月，随着国家财政部和环境保护部的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号）文件的出台，政府和社会资本合作投资（PPP）模式在我国的环境保护产业领域有了长足的进步。目前，我国运用PPP投资模式的投资项目在环保产业领域里，主要集中在煤电火力发电项目、市政污水处理、城市固体垃圾焚烧处理、危废处理等收益相对较高且较为稳定的环保产业领域。

在我国的城市环保项目建设过程中，从项目融资来看，市政污水处理、城市固体垃圾处理等领域的BOT项目普遍需要大量资金，这些环保产业投资项目的特许经营权以及政府购买服务的财政补贴措施具有很大的吸引力，从而弥补了这些环保行业投资项目盈利能力偏弱和环保企业“中小散”的特性；从项目的现金流来看，诸如市政污水处理、城市固体垃圾处理等领域的BOT项目，由于政府的财政支持，可以产生稳定的现金流。

2016年12月，国家发展和改革委员会发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号）的法律文件，标志着PPP投资模式的资产证券化（ABS）在部分行业里实施的大幕已经拉开，国家首先在政策法规方面为PPP投资模式项目中的风险投资资产的有序推出打开了方便之门。资产证券化是指通过结构性重组，将缺乏流动性但具有未来现金流收入的资产构成的资产池转变为可以在金融市场上出售和流通的证券；在环境保护领域， 市政工程BT、 BOT、TOT等项目的政府回购款、设备租赁（金融租赁）款等债权，污水处理费、垃圾处理费等收益权，具有稳定的未来现金流，可以作为企业资产证券化的基础资产，从而为以PPP投资模式投资于环保企业的风险资金通过资产证券化的路径顺利退出建立了运行机制，为环境保护领域里的企业实现直接融资提供了可能性。随着南京城建污水处理等企业资产证券化产品的发行，资产证券化开始在水电、基础设施建设、环境保护产业等行业已经拉开了序幕。

4 PPP投资模式在环保产业中应用的案例

4.1 广安市洁净水行动综合治理项目

该项目包括97个污水处理站建设、西溪河水环境综合整治、污泥处理和资源化利用等工程，总投资29亿元。项目采用BOT运作方式，以污水处理、污泥处置设施特许经营权作价覆盖总投资约4.55亿元。社会资本方为中信水务产业基金管理有限公司。项目公司资本金9亿元，剩余16亿元资金缺口由项目公司通过银行融资解决。合同期限30年。

4.2 河南省平顶山市区污水处理项目

平顶山市住建局与厦门水务签订PPP项目合同，由厦门水务独资成立项目公司，负责对污水处理设施进行运营、维护和管理，30年合作期满后无偿移交给地方政府。该项目的回报机制为可行性缺口补助。

4.3 如皋市同源污水处理厂一、二期提标改造和三期扩建项目

该项目包含对现有污水处理厂进行提标改造及三期扩建，相当于PPP投资模式的ROT形式，总投资3.85亿元，其中征地拆迁、管网配套费用2.35亿元由政府配套支持，社会资本方如皋市同源污水处理公司（同时也是项目公司）出资1.5亿元，用于厂区范围内的投资建设。该项目的合同期限为30年，回报机制为政府付费。

4.4 北京高安屯垃圾发电项目

北京高安屯垃圾焚烧发电厂项目采用BOO形式的PPP投资模式建设，是北京市环境保护基础设施的重点工程，也是北京2008年奥运工程的重点项目。由金州环境集团负责投资、建设和运营，特许经营期为30年。该项目位于朝阳区楼梓庄乡高安屯无害垃圾处理中心第一、三堆肥区内，占地面积70亩。 投资方为美国金州集团有限公司、北京金州工程技术有限公司、北京国朝国有资产运营有限公司、北京华联达环保能源技术开发有限公司。

北京高安屯垃圾发电项目

4.5 兰州九州开发区垃圾焚烧发电项目

兰州九州开发区垃圾焚烧发电项目是兰州市政府与福建丰泉环保公司合作，采用PPP投资模式进行建设的生活垃圾焚烧发电BOT项目。该项目总投资为13.8亿元，处理规模可达每天3000吨，建成后将是全国规模最大的生活垃圾焚烧发电厂。

4.6 重庆市合川区钱塘镇污水处理厂项目

为从机制上解决乡镇污水处理厂存在的人才、经费、管网、监管上的问题，重庆市引导专业化的环保公司参与环境治理，环投公司负责搭建招投标平台和监督实施；重庆市财政给予专项补贴、区县政府出资购买服务，保障乡镇污水处理经费；明确地方政府负责支管网配套建设，对运营方进行严格的环保监管。2015年11月，重庆德和环境工程有限公司通过招投标成为重庆市合川区钱塘镇污水处理厂的运营方（属于PPP投资模式的“管理合同”MC运作形式）。该污水处理厂于2012年建成，投资1600万元，以前由地方国有公司管理，因专业人才缺失和处理经费不足，一直处于闲置状态，现在，黑臭污水经过处理变得清澈无味，实现达标排放。

目前，环投公司已取得重庆市36个区县乡镇污水处理设施的特许经营权，接收756座已建成的乡镇污水处理设施，其余正在接收中，120多家专业化的环保公司采用PPP投资模式参与建设、运营，能运行的污水处理厂新增124座，在建和新建项目顺利推进。

4.7 湖南恒晟环保科技有限公司危废处理环保项目

2016年12月13日，国际投资大师吉姆罗杰斯在中国首设的ROGERS环保系并购基金、典石投资基金与湖南省资兴市政府签署合作协议，投资湖南恒晟环保科技有限公司危废处理环保项目。该项目是现阶段我国利用PPP投资模式探讨危废处理环保行业可持续发展道路的一次实践性探索，具有现实意义。

4.8 南京市城市建设投资控股集团污水处理PPP项目

2014年11月，南京市城市建设投资控股集团的城东污水处理厂和仙林污水处理厂经过资产整合重组，引入社会投资人北控水务（中国）投资有限公司和北京碧水源科技股份有限公司，实现了国有财政投资的市政污水处理行业项目进行PPP投资模式的转换，完成了TOT项目投资形式的实施。北控水务（中国）投资有限公司和北京碧水源科技股份有限公司通过将这部分投资的资产注入到上市公司，实现了资产证券化。

PPP Investment Mode Inducted into Environmental Protection Industry Field

JIN Jing
(CAEPI, Beijing 100037, China)

The paper introduces the concepts and operation modes of PPP investment mode as well as the application cases of PPP investment mode in environmental protection industry, and at the same time, the paper probes into the great innovation of the investment and fund-raising modes.

investment and fund-raising mode; PPP mode; environmental protection industry

X324

A

1006-5377（2017）04-0021-04