地方债监管加码

刘琳

严控地方违规举债的同时，尽快建立地方债常态化监管机制，筑牢地方债防火墙。

伴随着金融监管力度不断升级，近期多部门开始紧锣密鼓严堵地方举债风险。

4月25日召开的中央政治局会议上，习近平总书记指出，地方各级党委和政府要按照党中央决策部署，做好本地区金融发展和稳定工作，做到守土有责，形成全国一盘棋的金融风险防控格局。

地方债即是这全国一盘棋当中的重要一子。政治局会议后，财政部等六部门联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》。

中国人民大学重阳金融研究院研究员刘英表示，地方政府债务连接着金融与地方财政两个体系，安全与否是决定整个金融市场安全性的重要一环，一旦出现问题，有可能造成由点及面的金融风险并影响地方财政稳定。

一位接近财政部的人士表示，他们在近期对我国多地财政支出与地方债务的调研后发现，目前我国大多数地区财政收支矛盾比较突出，部分地区债务规模过大，尤其是隐性债务成为当地政府的沉重包袱，一些地区养老保险基金出现收不抵支，甚至有扩大风险。

以2015年黑龙江某市为例，缴费人数为26.8万人，领取待遇人数却达到29.7万人，当年基金运行缺口为36.6亿元。

“眼下地方举债让中央重点关注的主要是两大问题，一是一些地方举新债还没有节制，反而变本加厉、违规举债，二是本来用于解决存量债务的置换债，还是没用到正地儿，这些等于是在堆积新的风险，都会成为监管部门严打对象。”这位人士表示。

2017年一季度，我国地方债合计发行107只，共计4745亿元，同比下降50%左右，严控地方举债，这一监管趋势愈发明朗。

财政部点名问责

财政部在地方违规举债上的检查力度正在不断加大。

今年以来，财政部官网陆续公布了对河南、重庆、四川、内蒙古、山东等地方违规举债行为的查处结果，多位地方政府官员因违规举债被问责，甚至受到降级、撤职处分。

“对地方政府违规举债的检查频率和处罚严厉程度，在以往很难见的。”中央财经大学教授王雍君认为，人事问责说明财政部在监管上动真格，地方政府想通过旁门左道举债的成本大大提高。

据记者了解，除了严查违规举新债，下一步，置换债将成为财政部检查和监管重点。置换债务是从2015年开始实施的一项缓解地方当期财政压力的政策。

这些置换债是否按照对应的项目偿还了旧债、会不会拿去做了新建项目的融资、会不会用在了发工资等当期的经常性支出上以及是否有一些剩余置换债在地方财政上沉淀入库？这些都将成为置换债用途的主要监管问题。

“如果置换債务用在了不该用的地方，那就等于是浪费政策机会，浪费缓解地方债压力的窗口期。”上述接近财政部的人士说。

此外，在置换债申报的环节，地方是否将一些非政府性债务也冒充为政府债务来申请置换，也是一项检查重点。

多部门联手堵“后门”

严控地方违规举债，仅靠财政部一家远远不够。现实中，地方政府借道金融业链条违规融资的情况，仍然经常发生。

一家地级市融资平台人士对记者表示，从2015年新预算法实施后，地方政府直接从本级融资平台融资的规模大幅减少，但往往绕道融资平台的子公司融资，或是借助子公司平台发行一些信托、理财等违规的金融产品，地方政府仍然将储备土地等作为偿债资金来源。“有的平台，子公司融资规模是母公司的好几倍。”

4月底，财政部、发改委、司法部、央行、银监会、证监会联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，再次明确地方政府与融资平台公司的边界，规定融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

中国财政科学研究院研究员赵全厚说，多部委联合发文加强地方政府债务管理之举尚属首次，表明国家正着力通过跨部门合作监管，严堵地方违法违规举债“后门”，防范化解财政金融风险。

除地方融资平台这一地方政府违规举债的“老搭档”之外，融资“新贵”PPP（政府与社会资本合作）和政府投资基金也成为《通知》重点监管对象。

近年来，我国大力推广PPP和政府投资基金，促进基础设施建设，但在一些地方的操作却走形变样。部分地方政府为促成项目或推高融资规模，答应社会资本投资后，政府将回购其本金，或承担其损失，明投暗债的情况较为严重。

在上海财经大学公共经济与管理学院副教授郑春荣看来，要严控地方政府违规举债，未来金融监管还要进一步加强。“尤其是金融产品的异地联合监管，还要进一步加强。目前，证监、银监、保监等各管一块，对于企业的违规举债，信息共享机制还没有建立起来，存在发生监管空白的可能性，需要引起高度重视。”

地方债限额分配新思路

“严打”之外，建立地方政府举债规范的常态化机制，是财政部当下的另一项重要工作。

近期，财政部为此发布了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（下称《办法》），即属于常态化举措之一。

“有些地方经济实力并不高，基建短板明显，往往对地方债比较饥渴。以往这些地方争取地方债的限额，还是靠‘跑部钱进的办法，博弈比较激烈。”上述接近财政部的人士对记者说。

根据2016年中央预算，2016年地方政府拥有新增地方政府债券限额为1.63万亿元，目前，共有31个省级政府和5个计划单列市拥有发行本级政府债券的权限。那么能否有一个科学稳定的机制，将1.63万亿元合理分配给36个地方政府？

根据《办法》，新增限额分配选取了影响政府债务规模的多项客观因素。根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，对每个地区的配额进行测算，从而为避免地方超出自身能力举债，设置一个技术性保障。

新增限额分配将体现正向激励的原则。那些财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区就会多安排新增债务的配额，而财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区，则少安排或不安排。

更多的常态化规范措施还在酝酿中。据了解，未来财政部门将探索债务融资与国库资金进行联动管理。随着地方政府债券自发自还改革的深入，将来地方政府可以灵活地选择发债的时间、债券的品种等，这就要求将发债、偿债与国库资金的预测等进行综合考虑，降低政府的融资成本。

此外，还应探索更加全面系统的债务统计与管理制度。郑春荣表示，尽快建立一套系统、完整、及时的债务统计，对我国及时识别、掌握地方政府的举债风险很有必要。