关于住宅土地使用权到期后续期续费问题的思考

郑百灵+江达

摘 要：关于住宅土地使用权到期后是否自动续期以及续期是否需要缴纳使用费的问题，目前我国法律对此没有明确的规定，而这两个问题又关乎到广大群众的切身利益，影响到社会的和谐稳定。本文通过对相关法律规范及不同观点进行了分析，提出了笔者的思考，希望能够引起大家对于上述问题的关注。

关键词：住宅土地使用权 续期 续费

2016年4月16日，浙江省温州市部分市民住宅土地使用权到期后需支付高额费用续期的消息，被媒体广泛报道，引起了社会各界的高度关注。该事件也将住宅土地使用权到期后是否续期续费的问题提前暴露了出来。

一、住宅土地使用权到期后是否自动续期

目前我国对于土地使用权期限届满续期问题作出规定的法律法规有四部：1.1990年施行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；2.1999年施行的《土地管理法》；3.1995年施行并于2007年8月30日修改的《城市房地产管理法》；4.2007年10月1日施行的《物权法》。

前三部规定相近，如《城市房地产管理法》第22条规定，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”对此，《物权法》149条则规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。

根据法律适用的选择，上位法优先于下位法，《物权法》是由全国人民代表大会通过的基本法律，而《城市房地产管理法》是由全国人大常委会通过的一般法律，《物权法》效力要优先于《城市房地产管理法》，应当适用《物权法》。再者，按照新法优于旧法的适用原则，也应适用《物权法》。因此笔者认为，在是否自动续期这个问题上，《物权法》已有明确规定，不存在争议，即住宅建设用地使用权期满后，应当自动续期。

二、住宅土地使用权到期后自动续期是否需要缴费

观点一，续期无需缴费。

理由1：法律术语解释应当遵循文义解释的方法。“自动”的意思是不凭借人为力量。“自动续期”意指期限届满后之不凭借人为力量的自然延续，显然无公共行政干预之余地。要求居民提出申请或缴纳出让金后才续期，显然与“自动续期”字面意思不符。

理由2：法律條款解释应遵循体系解释的方法。《物权法》149条将土地使用权区分为住宅用地和非住宅用地，针对不同属性的土地分类规定了不同的法律后果。规定非住宅建设用地使用权期间届满后依照法律规定办理续期，住宅土地使用权期间届满后自动续期。如果住宅土地使用权人到期后仍需申请续期、重新签订土地使用权出让合同及依照规定支付土地使用权出让金，那么《物权法》149条无需分类规定。

理由3：续期不缴费符合《物权法》制定的指导思想。自动续期的核心价值是一次取得永久使用，成为恒产。“有恒产者有恒心”此举能够使百姓安居乐业，保障老百姓的房屋所有权及建设用地使用权。

观点二，续期需要续费。

理由1：从土地使用费的法律性质上来看，续期缴费是必须的。因为土地使用费不是行政收费，而是国家基于对于国有土地的所有权获得的民事收益。政府在收取土地使用费时是一个民事主体，不是行政主体。

理由2：在当初签订20年土地使用权的，土地使用者支付的土地出让金相较于70年土地使用权的必然少，如果续期无需缴费，那么对于当初签订70年土地使用权并缴纳土地使用费的土地使用者来说明显不公平。同时会在社会上产生消极的示范作用，以后所有的开发商取得土地使用权都不签订70年的使用权，都按照最短期限缴纳出让金，这样关于土地使用权期限的规定就等于形同虚设。

理由3：如果自动且免费续期，那么住宅房屋土地使用权就相当于永久的使用权，和所有权没有区别。会造成实质上的土地私人所有，与宪法第10条城市的土地属于国家所有发生冲突。

三、笔者观点

通过对相关法律规范及不同观点进行分析和思考，笔者观点如下。

观点一：住宅房屋土地使用权到期后土地使用权人无需提交续期申请、无需重新签订土地使用权出让合同，住宅房租土地使用权自动予以续期。

观点二：就温州市政府最终出台的政策而言，若其规定住宅房屋土地使用权到期后需要交费才能续期，无论最终制定的收费标准如何，都应当被认定为无效。目前由国土资源部、浙江省国土资源厅组成联合调研组赴浙江省温州市调研指导住宅土地使用权到期的延长问题，正商讨制定相关政策。而根据《立法法》规定，没有法律、地方性法规、国务院决定命令等依据，部门规章、地方政府规章不能设定减损公民法人和其他组织权利或增加其义务的规范。因此在法律、地方性法规、国务院决定命令等对此事予以明确之前，暂不应当交费。

观点三：关于是否应交费续期问题，笔者认为应当交费区分两种情况。（1）对于签订少于70年土地使用权的，应当补足70年土地出让金。具体补交标准不应当机械地按照当初出缴纳标准或以目前缴纳标准。如果按照当初缴纳标准，由于通货膨胀，货币贬值，货币购买力降低等因素，若按照当初标准，实际上国家将损失土地收入；如果按照目前土地出让金缴纳标准，使用权人将缴纳高额的出让金，甚至有的将超过当初购房价格，对于使用权人来说将是一项沉重的负担。笔者认为应当参照近些年通货膨胀率，综合考虑当初缴纳标准与通货膨胀率以确定土地出让金地缴纳标准，按照这种方式确定从一定程度上可以做到公平合理。（2）对于70年土地使用权到期后应如何处理，笔者认为目前先不应妄下结论，想当然出台政策。当初《物权法》第149条立法留白是因为70年土地使用权住宅房屋占住宅房屋的绝大部分，未确定缴费标准是因为当初专家学者无法预测未来，更无法预测半个世纪之后的社会状况，留白是为了给以后的执政者留有解释的空间。到时收费与否，利弊如何，当前是无法确定的，依据届时的社会状况综合考虑各种利弊得失来确定是否收费续期。

观点四：关于是否收费产生的争议，主要原因是《物权法》第149条规定留白，没有明确说明，使各个主体在理解时存在产生歧义的空间，因此应统一做出法律解释，对少于70年土地使用权补交出让金缴费标准予以明确。

四、问题探讨

房地两张皮，房子是自己的，土地是国家的，土地有期限，房子没有期限，而房屋的寿命，普通民宅按建筑规范的要求，50年就是合格建筑，所以绝大多数住宅用房大约在50年时都成了危房或即将成为危房，不存在修复的可能，推倒重来不可避免，一旦拆除，房屋所有权便告消灭，但此时使用权还未到期，使用权人理所当然有权利在原土地上重建房屋。但花费由谁买单，又是一个有待明确的问题。