江汉平原农村环境大气污染及法律解决措施

王梦涵?王霄?周荣丽?唐瑶?徐婷

摘 要：江汉平原是全国重要的商品粮基地，是关乎粮食安全的战略地点。但随着社会经济的不断发展，污染也在不断加剧，与污染加剧形成的反差是我们的治理进展却不容乐观。本文从江汉平原农村环境之大气污染的角度，探讨江汉平原农村环境污染现状以及解决方法。

关键词：江汉平原；农村；大气；环境污染；环境公益诉讼

江汉平原地处湖北省中部，西起宜昌枝江，东至湖北省会城市武汉，北至荆门钟祥，南抵洞庭湖平原，素有“鱼米之乡”的美誉，也是全国九大商品粮基地之一。

江汉平原的大气污染分为两个阶段：

因其是商品粮基地之一，每年秋季都会有大量秸秆焚烧。尤其是从2003年开始，随着人们生活水平的提高以及农业机械化的普及，秸秆转化为生活燃料和动物的比例逐年减少。据有关数据显示，从2003年—2013年农业点火数量总体呈上升趋势，而从2001年—2003年湖北省秸秆焚烧量平均每年为533万吨，居于全国排名的前列，江汉平原是湖北秸秆焚烧较集中的区域。 从2013年考试，江汉平原各地纷纷颁布禁烧令，秸秆焚烧才得以控制。2015年2月，湖北省第十二届人民代表大会第三次会议表决通过了《关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》，自5月1日起全省禁止露天焚烧秸秆，将秸秆综合利用与禁烧工作列入地方各级政府目标责任制考核范围；2015年5月，农业部发布《农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，明确要求到2020年实现"一控两减三基本"的目標，针对秸秆焚烧问题要通过资源化利用的办法从根本上解决。 这是江汉平原大气污染的第一阶段。

因秸秆焚烧问题得到控制，农村生活垃圾的焚烧成为了大气污染的主要原因，这是第二阶段。据卫生部2006年8月至2007年11月全国农村环境卫生状况首次调查结果，农村没人每天平均产生0.86㎏生活垃圾，若按此推算，总计912.91万人的江汉平原地区每天大约增加6783.25t的垃圾。 截至2014年底，我国城市共建成生活垃圾焚烧设施187座，总焚烧规模18.5万吨/日，占垃圾无害化处理能力的32.52%。而县城已建成焚烧厂仅34座，总焚烧规模1.4万吨/日，占垃圾无害化处理能力不到5%的水平。

面对如此严峻的污染形势，治理显得刻不容缓，但是江汉平原目前的立法保护、司法保护以及行政机关发挥的作用却不是特别明显。因此，江汉平原的农村环境污染的解决方法可从以上三个方面进行论述：

一、立法

制定和完善相关单行法律。从法律层级来看，以环境保护基本法《环保法》为主，散见于《农业法》、《水污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《矿产资源法》、《水土保持法》、《大气污染防治法》等单行法律中。虽然取得了一定的立法成果，但是新修订的《环境保护法》重治理环境污染，轻保护生态环境；监管主体混乱，县级以上地方政府环境保护行政主管部门职权分散，所涉诸多部门在环境利益驱使下视环境保护为麻烦，导致环境监管主体碎片化、利益部门化。因此，要继续完善《环境保护法》，尤其是要在监管主体上进行完善，辅之以必要的行政责任。2004年修订的《固体废弃物污染环境防治法》首次将农村生活垃圾纳入管理范围，强化了农村固体废物污染防治的规定。该法第四十九条规定：农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。但地方重经济发展轻环保的立法理念，在针对农村生活垃圾污染环境防治的地方立法仅仅是一个愿景，难以排上立法日程。所以，要细化《固体废弃物污染环境防治法》，对农村生活垃圾进行分类或者参照该法制定诸如《垃圾处理分类法》。

结合地方特色，从实际出发，参照已经制定的行政法规，制定和完善地方性法规从法规的层级来看，我国目前制定的行政法规有近90余部，如《基本农田保护条例》、《土地复垦条例》等；地方制定的地方性法规也有很多，如《关于农作物秸秆露天焚烧和综合利用的决定》等。但是行政法规以及地方性法规部门立法和地方立法的痕迹太深，部门利益、地方利益难以取舍，造成农村环境的保护、治理等都滞后于农村的发展。

二、司法

诉讼是最有力的司法救济方式。虽然《民事诉讼法》规定了环境公益诉讼以保护环境、保护公民的合法权益，但是在环境公益诉讼中存在着两个问题：一是立案难；二是举证难。

扩大环境公益诉讼原告资格的范围。在2015年的新环保法实施以前，从2009年至2014年间环境公益诉讼法院成功受案的仅有5件，立案困难的程度可晓而知。立案难的主要原因是诉讼主体资格即原告资格饱受质疑。虽然《民事诉讼法》规定了有关组织可以向人民法院提起民事诉讼，并且规定了起诉有四个条件：①有明确的被告；②有具体的诉讼请求；③有社会公共利益受到损害的初步证据；④属于法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖；而且新环保法第五十八条将社会组织明确为依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会组织以及专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织可以向人民法院提起诉讼。但是符合新环保法有权提起公益诉讼的社会组织大多位于城市，而农民触手可及的社会组织很少能达到新环保法所规定的条件，从这个角度出发，新环保法更有利于城市的环境公益诉讼。且不论是新环保法还是民事诉讼法都未将公民个人列入环境公益诉讼的主体，而是将其牢牢限定为私益诉讼的主体。

减轻环境公益诉讼中原告的举证责任。对于任何诉讼而言，证据都是至关重要的，一旦证据收集不充分极有可能面对败诉的风险。民事诉讼法规定了“谁主张，谁举证”的举证责任分配方式，这是基于民事诉讼是平等主体之间的权利义务纠纷；民事诉讼法进一步规定了当事人对自己提出的主张有责任提供证据，谁主张积极事实，谁就承担证明责任，若举证不能，就要承担不利后果。《侵权责任法》规定了侵权行为的构成要件：行为、结果、因果关系、过错。侵权责任法也规定了因环境污染发生的纠纷，污染者应承担免责事由以及其行为与损害结果无因果关系的证明责任。综合以上来看，原告需要承担行为、结果以及过错，即使环境污染采用的是无过错责任，原告仍需承担行为和结果的举证责任。然而相对于被告而言，原告处于相对弱势的地位，证明行为存在是举证难的主要原因。

三、行政机关

政府要积极转变思想，加强对环境污染的监管，依法积极履行职能。除了诉讼等司法救济的方法之外，另一种解决环境污染纠纷的途径是政府监管。政府一方面可以依当事人的申请或者依职权对污染者进行行政处罚并要求其进行环境治理，也可以作为中立的第三方对双方当事人进行调解。但是，在实践中，由于政府重经济利益而轻环保，对待环境污染消极不作为，不依法履行监管职能。因此，政府要加强信息公开的力度，自觉接受社会公众的监督。

江汉平原的农村环境污染只是全国农村环境污染的部分之一，发展经济以牺牲环境为代价并不是一条可持续发展之路。只有对环境加以保护，才能实现真正的可持续发展！

参考文献：

[1]李建峰、宋宇、李蒙蒙、黄昕：江汉平原秸秆焚烧污染物排放量的估算.

[2]张丽华、宋承琦：武汉市农作物秸秆资源化利用的现状及对策研究 《湖北农机化》2015年第5期.

[3]邵志国、袁素芬、赵丽娅、李喻、詹晓青：江汉平原农村环境问题分析.

[4]陈杨：关于县级生活垃圾焚烧处理设施的探讨 《工程技术（全文版）》2016年第05月33卷.