土地供给侧改革：土地执法监察工作的“困”与“谋”

黄姿瑜　刘新平

摘 要：供给侧改革信号释放以来，面对土地供给矛盾更加复杂的形势，执法监察工作愈发严峻。文章首先指出土地供给侧改革背景下新疆维吾尔自治区土地执法监察工作面临的五大困境，其次对当前执法模式进行剖析解读。以分析执法监察工作现状与难点为基础，提出执法监察工作创新建议，即机制上政府负责、部门联动；建立健全激励保障制度；技术上形成基础数据“一张图”、建立四级巡查系统。以提高执法成效，实现土地资源开发利用的可持续发展。

關键词：国土执法；创新；供给侧改革

中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.05.016

Abstract： Since the release of the supply side of the reform of the signal， in the face of more complex land supply situation， law enforcement supervision increasingly severe. Firstly， this paper points out the five predicaments of the Xinjiang Uygur Autonomous Region land law enforcement supervision under the background of land supply side reform. In order to analyze the present situation and difficulties of law enforcement work as the basis， put forward innovative proposals for law enforcement work， the mechanism of the government， departmental interaction； establish and improve the incentive and security system； technical data to form the basis of the "one map"， the establishment of four inspection system. In order to improve the effectiveness of law enforcement， to achieve sustainable development of land resources development and utilization.

Key words： land law enforcement； innovation； supply-side reform

2015年中央先后四次释放“供给侧改革”改革信号，2017年中央一号文件对土地供给侧结构性改革提出调整方向。土地部门围绕产业结构调整，在土地供给侧改革方面，提出“盘活存量、灵活供地、去库存”等重大战略目标，把土地供给方式向更精确、更灵活、更主动的轨道推进。粗放式、拓展型的供给模式必定向集约、深挖式的土地供给方式转变，面对新常态下国土资源执法监察工作与土地供给侧改革的要求，势必给处于用地矛盾消化期的国土工作带来新的复杂的问题，需要采取有效的措施进行处理和解决[1]。

1 土地执法监察工作的困惑

1.1 体制建设缺陷

职能重叠，履职不畅。目前的“双轨制”使地州国土资源局变为“二传手”角色。出现信息不对称、不准确、不及时等执法延误问题，增加上级指导和协调难度。干部成长空间受限。目前，新疆实行的垂直管理执法监察机构与国土部门轮岗情况匮乏，优秀干部履职得不到激励，严重制约干部成长空间，层级职位晋升“天花板”效应明显。加之基层土地执法单位干部职级思想包袱严重，与当地党委、政府报告沟通不及时，致使基层党委、政府对土地执法工作重要性重视不够[2]。

1.2 执法队伍不足

近些年土地执法行为呈现愈来愈隐蔽趋势，在开展动态巡查时仅靠执法监察队伍人员难以落实到位，尤其是新疆幅员辽阔，县乡点多面广，县执法监察大队5～6人，人员严重不足。在执法力量比较薄弱的地区，不少问题难以及时得到监察纠正。随着近几年退休人员以及“访惠聚”抽调人员较多，地方政府行政协调工作繁多，“人少活多”情况突出。面对国土资源供需矛盾日益突出和复杂的发展势态，部分执法监察干部在工作中仍用“老办法、老经验”，难以应对复杂的形势。

1.3 监察后缺乏有力保障

国土资源执法监察机构没有强制执行权，在确认违法行为后，只能责令停止。实际执法过程中，部分违法人员拒不停止，甚至打时间差，加速违法行为，待立案、会审、下达处罚决定、行政复议及申请法院强制程序下来，违法建筑已经建成，“发现在初始”却不能“制止在萌芽”。各执法监察机构与当地法院没有明确的协作配合机制和责任分工，没收拆除违法建筑、收回闲置土地、收缴行政处罚款项等处罚措施的强制执行中，法院出于种种原因不予受理、驳回申请、拖着不办等，强制执行难度较大。没有形成稳定性的、周期性的部门内部之间、内部与外部之间的国土执法监察联动会议制度，增加了执法监察联动工作的被动性、不确定性、非连续性[3]。

1.4 基层执法难度大

县级土地管理部门多以县政府领导的建设发展意愿为中心，在协调和推动城市建设发展和引导鼓励投资方面身份被动，难以发挥科学供地、监管的作用，在操作过程中多表现出“政府意愿，违规绿灯操作”的普遍现象。基层执法存在“情感缺口”，基层土地执法部门执法对象多以普通老百姓为主，有时为照顾家庭经济条件不殷实，需要发展，对“分户建房”、“开荒致富”等情况都给予差别化对待，这就在基层形成了违法缺口、情感缺口；此外，新疆是少数民族聚集地区，经济落后，其思想还禁锢于“人有多大胆，地有多大产”的粗放利用观念，考虑到社会问题以及落后少数民族地区，致使土地执法工作停滞，搁浅情况大量存在，执法形势严峻[4]。

1.5 地方政府角色与执法目标的错位

执法监察机构与当地政府存在隐性“对立”现象。地方政府掌握社会、经济等全方位信息方面处于优势地位，对所监管任务进行“妥善”的分解，如地方政府为完成耕地动态平衡指标，最常用的方法就是将被占用的基本农田补划到荒山上、池塘中，以此来完成土地监管的稽查；在保护土地资源、发展经济的双重诉求下，地方政府更倾向于付出部分土地资源为代价来优先保民生、经济发展，这就在保护土地资源的目上出现偏差；一般考核地方政府多以GDP、经济发展等为指标，易引起当地官员以土地财政为动力形成土地各项违规违法行为[5]。

2 供给侧改革下的现土地执法监察工作模式的解读

2.1 “双规”现行执法模式

自国土系统改革以来，省级层面保持着国土资源厅执法监察处和国土资源执法监察总队两套执法监察机构。地区国土部门内部存在科室，外部存在总队分支机构的“双规”执法体制（图1）。两系统各有侧重并存在交叉和被领导关系，前者侧重自治区级执法监察工作指导，后者侧重系统内垂直领导下的具体执法监察职能；前者对重大违法案件有监督检查职责，后者对重大违法案件负责具体的调查、取证和现场勘验工作，并提交调查报告和查处意见。基层业务方面，县（市）执法监察大队（支队）在业务、人员编制、机构建设方面受上级垂直领导，工作上受同级国土部门委托负责辖区内违法情况调查、巡查、核查、查处意见等具体内容[6]。

2.2 “卫片”式执法滞后性引致尴尬局面

“卫片”执法模式为以国土资源部对各省区每年2次卫片拍摄为底图，将数据库报批文件、变更情况进行比对。然而，卫片拍摄的月份为3月和9月，违法用地和疑似违法用地图斑在来年6月份下发，长达6个多月的图斑解读时间跨度增加了执法监察难度。以新疆为例，主要违法季节在春末至秋初，第二次卫片比对恰在违法高峰季之后，不能给执法工作提供及时警示信息和执法依据。将执法工作推至更加复杂、拆除成本更大的尴尬局面。

3 土地供给侧改革下的执法监察工作创新

3.1 机制创新

3.1.1 党委领导，政府负责 针对土地违法情节轻重、损害后果、影响程度大小确定一般责任、重大责任和特别重大责任，根据其所承担的责任确定为直接责任、主要领导责任和重要领导责任。将卫片执法检查上升为政府行为，地州、市、区县、乡镇四级都成立由政府领导任组长，有关部门参加的领导小组，进一步推动建立国土资源执法监管共同责任机制[7]。

3.1.2 部门协同，上下联动 国土资源主管部门与相关部门建立共同制止和处置国土资源违法行为的合作联动机制。国土资源主管部门发现违法行为后，一方面责令违法当事人停止并改正违法行为，一方面联合相关部门根据职责共同形成执法合力；对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门拒绝办理项目审批、核准手续，规划建设部门不得发放规划、施工许可证，电力和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构拒发贷款，工商部门不得登记。

国土资源主管部门建立与法院、检察院、公安、纪检监察等部门建立协作配合机制。国土资源部先后与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、监察部等部门，就国土资源领域违法案件的查处、移送等工作中加强协作配合联合下发文件，与刑事司法机关及监察机关紧密配合，建立执法监管协作配合机制[8]。

3.2 激励创新

3.2.1 行政首长目标激励 各级地方政府严格推行首长土地监管目标，将建设用地指标管理、闲置低效率土地利用、耕地保护、土地监管等纳入首长政绩考核指标体系。鼓励社会公众参与土地违法监管，采用多渠道灵活方式，如举报热线、网站举报、信件举报、微信公众账号、微博、QQ等方式。对及时提供土地违法信息的社会自发团体或个人给予物质和名誉，如新闻报道、奖章奖状、奖金等[9]。

3.2.2 基层工作激励 对大学生村官、西部计划人员、土地管理信息员和协管员等基层执法人员执法工作进行考核，土地执法工作表现突出，成绩优秀的基层人员进行媒体、报纸、专栏、会议等方式宣传，岗位调换提拔，生活补助等方式激励。

3.2.3 干部晋职晋升激励 积极推动各级执法监察机构主要领导进入国土资源局党组班子。加大执法监察系统干部与国土资源局干部的轮岗交流力度，畅通干部任用渠道。积极协调地方党委、政府和组织部门，推动执法监察机构与地方党委、政府及其他部门干部互相交流轮岗，拓展干部晋职晋升渠道，激发干部活力[10]。

3.2.4 保障激励 努力改善执法监察机构和队伍的工作条件，在执法监察所必需的硬件设施建设资金投入方面要给予倾斜。国土部门领导应努力为一线执法监察工作人员争取物质和非物质支持，满足工作需求的同时保障人生价值的实现。比如为违法重灾区一线执法监察工作人员办理人身和意外伤害险，保障执法工作人员的人身安全和降低执法工作安全顾虑，维护执法正义感[11]。

3.3 技术创新

积极开发国土资源违法行为在线查询系统，以现有信息化成果为基础，开发集外业巡查、实地核查、信访举报、指挥调度等为一体的国土资源移动执法监察系统，努力把握执法监察预防先机，形成数据基础一张图，以国土执法监察系统为突破口，以“集成一个平台、整合一套数据、打造一个中心、使用一个终端”为重点，实现“大数据、大平台、大监管”目标任务。建立四級动态巡查系统，省级国土资源动态巡查系统旨在建立一个覆盖地州、市、区县、乡镇四级国土资源管理部门，全天候实时动态监管土地违法行为（图2）[12]。

参考文献：

[1]作者不详.“供给侧改革”，土地利好政策任你享[J].国土资源，2015（12）：20-22.

[2]陈书荣，陈宇.土地审批制度的供给侧改革：征批分离[J].中国土地，2016（2）：21-23.

[3]董芳.供给侧改革视角下的农村土地制度改革问题研究[J].现代农业，2016（4）：72-76.

[4]姜超，顾潇啸.供给侧改革的几个问题[C]//廊坊市应用经济学会.对接京津——解题京津冀一体化与推动区域经济协同发展[对接京津与环首都沿渤海第13次论坛（二）]论文集.廊坊市应用经济学会：2016：14.

[5]殷少美.关于土地供给侧结构性改革的思考[J].中国物价，2016（11）：50-52.

[6]彭茂.城市土地利用审批程序对成都城市群发展的借鉴及启示研究[J].国土资源科技管理，2016（3）：72-79.

[7]王静，邱道持，赵梓琰，等.农村土地资产管理面临的挑战与政策检讨[J].天津农业科学，2014，20（1）：67-73.

[8]陈书荣，陈宇.以征批分离推进土地审批制度供给侧改革[J].南方国土资源，2016（5）：30-33.

[9]陈书荣，陈宇.土地供给侧改革大有可为[J].南方国土资源，2016（4）：27-31.

[10]黄燕芬，李怡达，夏方舟.土地领域供给侧结构性改革研究——基本内涵、关键问题与核心对策[J].价格理论与实践，2016（9）：14-17.

[11]陈书荣，陈宇.供给侧改革土地大有可为[J].资源与人居环境，2016（5）：19-21.

[12]杨佳新.新常态下土地供给侧改革的路径选择[J].经营管理者，2016（21）：331.