管控思想下大型中心城区更新方法研究——上海新民洋区域城市更新

1 中心城区

1.1 中心城区的特点与问题

中心城区一般位于城市地理中心，是经过历史长期演变而形成的区域。它充分体现了城市的发展水平、历史痕迹和风貌特色，体现了城市的精神，是城市中最具活力与吸引力的区域。大型中心城区更是由于体量与规模，在城市的经济、文化、形象等方面起着至关重要的作用。这些区域通常是城市已建成区，面临着再开发需要；也是城市重要的公共功能区，以及城市公共活动高度密集的地区。而我国大型中心城区大多经历粗放型发展，空间结构复杂，面临着人口、环境、交通等压力，急需对土地承载力、经济价值和利用效率等进行提升。在经济全球化与信息化交互作用的背景下，中心城区的城市更新已成为城市复兴的必由之路[1]。

1.2 城市更新

城市更新作为城市发展的调节机制，一直伴随着中心城区的发展。中心城区优势地位形成的过程中会吸引各类要素集散，并吸引大量的人流，在人流的聚集过程中，不断激发新的需求与城市服务，使中心城区成为城市更新最具活力的区域——新空间载体的形成与老空间载体的更新一直在同步进行。中心城区由于用地紧缺、地价较高，在空间形态上会形成高强高密的特点，从而在经济角度给更新带来困难；由于发展的时序性，中心城区一般产权复杂，从而在权属上给更新带来困难；由于中心城区的标志性和风貌痕迹，在空间形象方面给更新带来困难。

当前大部分中心城区的更新研究仅落脚于空间形态，重视建设项目阶段效果，忽视运营管理与业态招商研究；在我国特定的土地运行情况下，忽视一二级开发商的关系与利益诉求。这些都导致规划难以落地，设计控制难以实施。特别是大型中心城区的整体更新，由于产权复杂性，管控的忽视加剧更新的困难。这些更新项目在设计之初时大多已有权属主体，开发主体意象明确，但目前普遍采用的规划指标控制较为刚性，无视实施过程中的实际开发需求。如此，更新设计与管控相脱节，使得中心城区更新往往成为管理者和设计师自上而下的一厢情愿，缺乏对更新背后经济、社会、文化等诸多复杂因素的考虑，以及应对长期动态变化的弹性机制。对比国外大型中心城区更新的典型案例，如日本东京六本木再开发、挪威奥斯陆阿卡布吉滨水区改造等，更新过程都是建立在一个共同管控平台上，在明确的开发计划下，实现技术规划师、城市管理者、业主、建筑设计师等的多方共识，磨合成最终城市更新设计实施蓝图[1]。

1.3 管控思想

管控是一个名词，强调对管理活动的控制；它通过一系列组织制度体系的设计，包括组织的责权利体系的设计、组织流程和制度的设计等等，为整个管理活动创造一个良好的运作机制环境，确保一个企业的管理活动在一个特定的游戏规则下执行，是受控的，从而提高企业的执行力，降低企业的运作风险。

规划设计领域里管控就是对城市建设进行约束，保证其在预设的合理框架内运行，并引导后续工程设计导向理想目标，是对城市建设的设计过程、运作过程、后续工程中的积极干预。传统的城市更新过程中,设计的前期编制和后期的实施管理通常是两个相对独立的阶段，前者往往由设计单位完成,具体管理则是由不同单位来执行,前后缺乏必要衔接和交流途径[2]。管控的目的就是衔接这两个阶段，避免在项目实施过程中出现引导要素控制不力、操作性差等问题。

管控思想具体在城市更新中的应用，就是要通过对城市更新过程中各方的充分沟通，尤其是对开发主管部门深入了解的情况下，制定具有可实施性的设计管理工作大纲，明确其内部设计管理方法和流程，落实上位规划的空间指标实施办法。设计单位不再局限于物质形态设计工作，而是既要协助业主承担管理者角色，同时也是规则制定和实施引导者，并协调最终的落实行动。通过“管理”“引导”“行动”三个层面贯彻管控思想，有效避免了更新设计的盲目操作，以及与后期实施间的矛盾，相应的成果也不仅是技术图纸，而是集技术和制度于一体的完整体系，既要包含所有必要专业内容以指导具体实施，又是城市建设行政管理、具体计划实施的重要依据。

2 实例研究——新民洋区域城市更新

上海市新华、民生、洋泾地区（简称“新民洋区域”）位于陆家嘴东侧，毗邻上海船厂地块，与杨浦滨江隔江相望，用地面积154hm2，拥有2.8km滨江岸线，是上海内环内最后一片实施整体开发的滨江区（图1）。基地内现存170 000m2历史工业遗存建筑，中国建造最早、体量最大的散粮系列筒仓等。近年来新民洋区域开发实施过程中，业主发觉已有的城市设计方案及导则并不能有效起到管控作用，希望以城市更新为理论依据，重新对该区域建筑风貌、公共空间进行区域评估，并以此制定规划方案和控制导则，用于待建和新建项目的管控。

图1 新民洋区域位置及更新范围图

但是该项目面临诸多困难——首先，此次更新范围内，业主作为一级开发商拥有71块用地中的23块，需协调不同二级开发公司以及其他地块的众多利益体，这些项目包含待建项目、新建项目和已建项目三种不同类型，项目管理协调复杂；其次，国内目前的管理体制尚无法实现从城市设计到项目实施的有效衔接，缺乏全过程管理体系[3]，导致新民洋项目启动十多年以来规划理念难以在项目实施阶段精准落地。针对以上问题，我们在管控思想下，在相关案例研究、市场调研、与业主及使用方充分沟通的基础上，将业态策划、规划控制、建筑设计与项目管控相结合，在“管理”“引导”“行动”层面对项目进行整体把控，初步探索了大型中心城区更新的方法与途径。其中项目管理是重点，用“管理”手段对项目全程进行托底，保障基本建设品质不失控；围绕这一基本要求，策划、规划、建筑管控则制定具体引导要素和行动指引，相互协作以达到追求更高区域价值和理想空间品质的更新目的。

2.1 项目管理的管控策略

本次大型中心城区更新项目尝试以项目管理为核心：一方面，协助业主指定分级管理模式和行动计划书以应对众多复杂项目；另一方面，担负总协调职责，安排设计团队介入到项目前期策划、规划及后期建筑实施中，形成相应更新控制手册，指导具体实施行动。

具体来说，对接业主方的管控策略分为设计管理和设计控制部分。前者将项目按照类型分为公益性项目和联动开发项目，并建议采取不同管理强度：公益性项目属于一级开发商完成项目，公益性项目作为目前项目管理的重点，为实现高品质公共空间的开发，公益性项目必须实行严格的开发管理程序，包括进度管理、质量管理、变更管理、文档管理等，实现公益性项目全生命周期过程管理。一级开发商与二级开发商联动开发的项目则以管理为主。除了目前重点管理对象公益性项目之外，对于联动开发项目的管理将通过区分项目类别层级，针对一线江景项目和非一线江景项目采取不同管控深度的管理方法和流程。一线江景项目进度、质量管理，项目管控至扩初阶段，重大节点开会汇报，重大事宜审批管理。非一线江景项目进度、质量管理，项目管控至方案阶段，方案指标做深，重大事宜备案管理。

设计控制部分则是帮助甲方编制项目进度计划，目前建议按照四级分级进度安排：一级项目主控进度计划、二级里程进度计划、三级阶段性进度计划和四级详细进度计划。各项目公司负责编制各级进度，而集团公司提出一级进度时间节点，并对二三级计划中的重要时间节点进行审核监控，而四级进度则由各项目公司自行控制。在新华滨江区域建设项目实际操作中，通过制定详细的进度跟踪与管理计划表，一级开放商明确了具体节点要求，并对比各项目子公司所提交项目进度计划，了解各项目在报批工作、设计工作、滞后工作各层级完成度情况，从而实现了对项目推进情况的全面控制，反响良好。

对接设计方的项目管理是安排相应设计团队在不同阶段同步制定业态、规划、建筑各层面的控制导则，通过定期例会，保证从宏观到微观的更新体系框架一直处于相互协作、不断修正的状态；并对应开发商行动计划表，在相应节点处安排设计方、开发商等各方及时沟通，保证项目按计划有序进行。例如业主管控的待建4块地块处于历史遗迹筒仓旁边的核心位置，但在整体区域更新进程中已经滞后，项目管理相应制定整年度进度计划，策划首先介入了解业主需求、制定业主研判，基于此规划通过区域评估制定更新设计引导，最后由建筑设计完善空间形态，形成一整套更新体系文件，同时也清晰展示了具体实施技术路径。

2.2 业态更新的管控策略

在管控策略中引入业态更新是本次项目的突破尝试，创新性地将对于未来业态策划的总体把控和定位思考前置，与具体设计紧密结合，以解决针对更新规划设计在落地过程中与业态冲突的问题。在与业主方（也是使用方）多次沟通基础上，在既有区域定位策划成果的基础上，对整体区域以及近期重点开发地块的城市功能、运行业态、实施策略进行新一轮的精确研究和梳理，提出合理的产品配置，帮助正确引导招商引资，以达到对土地资源的最优动态利用，并对后续城市设计和建筑团队提供重要设计依据（图2）。

区位研判上明确确定了本片区的社区属性（本片居住用户比例较大），但也应突破自身边界，打破基地与陆家嘴腹地的关系，形成对周边区域的向外辐射功能；同时弥补区域内文化艺术休闲功能的缺口，形成有滨江特色的文化休闲目的地。只有通过主导产业、功能主题和区域差异的结合，才能形成本片区在浦江两岸的特色，使得项目在有限开发量内达到最大化区域价值的目的。产业发展方向上我们建议“航运”和“文化创意”两大突破点，从西到东形成活力休闲、创意办公、文化艺术的功能布局，并预留弹性空间，结合实际招商情况具体落位。

图2 业态更新图

在待建4块地块的具体深化研究中，认为上位市场结论中提及的甲级办公楼、独栋办公楼和配套商业在这些地块内是适合的，但原先建议的大型商业、酒店市场和酒店式公寓市场因为周边消费能力不足、交通条件不利、运营成本高等限制条件并不适宜此区域，于是重新制定了各地块项目租售的物业产品类型比例、面积配比方案，并推算售价收益与开发成本供业主招商进行参考。精确的业态研判和定位可以对后续更新形态设计提供控制依据，保证城市更新空间品质达成预想目标。

2.3 城市设计的更新管控策略

管控策略中城市设计部分是对整体空间品质把控起到主要引导作用，并作为项目具体实施的指导者。一方面，在既有区域城市设计及控制性详细规划成果的基础上，对照城市更新实施办法及其细则，对区域内核心公共空间和重点开发地块深入研究，制定出用于实施开发管理的指标体系，明确空间控制类型、内容和强度；另一方面，对照项目管理制定的计划表实时跟进项目开展情况，指导实施行动的同时也修正编写中的各项指标，对区域整体设计质量进行动态、渐进式的控制（图3）。

指标体系制定的核心工作包括两部分，即区域评估和更新实施方案，前者是后者的依据，后者是成果表达。评估内容包括风貌评估、公共空间评估和交通系统评估，相应的子项有重要视觉通廊、通江走廊上典型视点天际线与空间要素分析，现有建筑布局、风貌、色彩分析，现状景观绿带、蓝带使用状况，公共空间系统，街道系统，交通设施等。针对各层面系统现状问题，本次设计提出诸多创新更新策略，如用地功能在三维层面实现兼容与整合，增加滨江廊道密度和滨江可达性；楔形绿地需与东西侧整体设计，模糊用地边界概念，真正提高公共绿地的使用率；建筑布局上建议新增商业办公需高低、板点结合，错缝布置，以得到更多的观江面；对重要街道及内部道路进行品质属性、尺度、功能构成的具体界定；并新增加慢行系统规划，使之与整个浦江东岸整体贯通工程相衔接。最后，根据区域评估结果与相应策略，从功能、风貌、空间和交通四大系统出发，从设计策略到控制内容，最终生成一套完备的控制指标。因为整个区域权属复杂，有大量现状，故对不同区域做分级控制保证可实施性，又根据该条目在此区域的重要性分为强制类和引导类。

同时作为管控策略中的“行动”指导者，设计团队与项目一级、二级项目相关负责人始终处于沟通状态下。例如新华码头E20-8地块处于同步开发过程中，在业主安排下与开发公司及设计方多次举行小型会议，将已有的地块方案与设计成果进行同步讨论验证，在建筑退界、贴线率等方面对项目方案提出改进建议，在听取开放商实际需求反馈和场地限制条件下，对更新控制导则也做出相应修正。这样单地块开发商可以得到更多从城市公共空间利益角度出发的建议，设计方也可以听到更多开发商具体困难与细节要求，双方经过讨论折中后基本可以达成共识。

图3 城市设计更新图

2.4 建筑更新的管控策略

为推进项目行动顺利展开，管控策略中的建筑部分是通过具体方案展示，对类似地块项目起到示范作用，作为标杆去控制区域整体建设项目在风貌形象、技术水准等方面都能达到相应的设计要求。按照指标体系规定内容及策划的建议产品类型，设计团队在待建4地块E08-4、E10-3、E10-2、E12-1上设计出具体建筑方案与之相匹配，通过整体风貌及公共空间效果的直观展示，证明了控制体系的落地性和可实施性（图4）。在居住地块上针对500m长用地对通江阻隔问题，以及新控制导则中对增加通江道路密度的要求，方案创新性提出新的浦江高档滨水社区模式，打破固有封闭小区概念，地面层为东西贯通的500m城市公园，串起城市和地块内部公共节点，并增加了4条南北向的商业步廊，加强了滨江休闲空间的可达性。社区整体被上抬一层，首层只有入户大堂，二层为入户花园平台，构建了一个从公共到私密的复合系统，实现了城市设计更新设定的用地三维兼容复合的目标。方案在靠近区域标志物筒仓的街角设计公共建筑美术馆和博物馆，利用城市更新办法中的奖励原则换取相应的建筑面积补偿。增加的建筑界面和内部广场节点可作为公共艺术展示，也是响应策划团队对整体“艺术社区”的整体定位。最终建筑更新的方案都被融入进了更新控制导则中。

3 总结与反思

图4 建筑更新图

作为上海市中心城区的一次大范围更新案例，该项目对于如何在大型中心城更新项目中实践管控思想有着积极意义：通过落实管控思想，业主方可以实现更新项目从项目管理到设计落地的全过程衔接，在公共利益和自身利益中找到平衡点，设计师也摸索出“存量设计”时代下基于管控思想的设计思路与方法。

目前还有不少地方值得反思：首先，管控思想下的项目实现通常都是耗时工程，但我国尚未建立起开发企业与设计单位的长期合作机制。理论上城市更新是“一个动态发展的概念而不是一个完结性的状态”[4]，但就目前实践看，会因为体制标准上本身不健全、城市协同发展理念不统一，遇到诸多困难和制约。设计单位角度也存在时间成本、人力成本、知识结构储备等限制条件。新民洋项目启动近一年，有效的讨论会议频繁时达到一周一次，但用于对城市更新复杂系统的学术讨论还远远不够，产生的实践价值也相对有限了。其次，本次更新管控策略中对于各方利益平衡处理还是相对简化，市场天然逐利最大化注定了开发商往往关注自身项目的环境和经济效益最大化[3]，“公众参与”还是很难在目前体制环境下参与到项目中来，设计师从理想化角度提出城市公共空间最优方案，但由于缺乏真实的鼓励政策，开发商难以看到直接回报依然会选择放弃。此外，设计师自身的设计思路也需要进一步更新，对于全专业、跨领域的管控平台管理还缺乏实战经验。设计师还是更多关注自己专业领域的物质实体方面（建筑的平面形态、造型、尺度等），缺少对经济管理市场等宏观层面的理解思考。

大型中心城区城市更新在我国正在进行，需要从政府部门到行业技术人员中产生共同价值导向，熟悉管控更新操作方法，强调多方协作，以及设计成果形式与管理的衔接，才能逐步建立起完善的适用于本地的城市更新理论及实践体系，真正将政策落实为高品质的城市空间公共福利。

参考文献：

[1]姜冬冬.中心城区城市更新的国内外经验及对上海的启示[J].科学发展,2015(5):24-27.

[2]王敏.基于控制性详细规划的城市设计管控研究:[硕士论文].湖南:中南大学,2009.

[3]薛文飞.城市设计全过程管理的若干思考——以上海为例[J].城市研究,2016(2):72-76.

[4]吴冠岑,牛星,田伟利.我国特大型城市的城市更新机制探讨:全球城市经验比较与借鉴[J].中国软科学,2016(9):88-98.