如何看待环境保护政策执行评估

田永莉+李海兵

摘要：本文介绍了环境保护政策的发展历程和对环保政策的认识，并对如何看待环境政策执行评估进行了分析和讨论。

关键词：环境保护政策；发展历程；评估

中图分类号：X32-02 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2017）02-0113-05

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.022

1 用发展的眼光看待环保政策的变化

环境保护政策必须放在国际国内发展形势和发展地位、整体经济发展水平等背景下来综合考量和评估，还须把握好环境保护政策发展的阶段性和周期性。

1.1 我国环境保护政策发展阶段

我国环境保护大致可以分为5个阶段。

第一阶段：从20世纪70年代初到党的十一届三中全会。1972年人类环境会议后不久，1973年8月国务院召开第一次全国环境保护会议，提出了“全面规划、合理布局，综合利用、化害为利，依靠群众、大家动手，保护环境、造福人民”的32字环保工作方针，并且审议通过了《关于保护环境和改善环境的若干规定（实行草案）》，中国的环境保护事业由此起步[1]。

第二阶段：从党的十一届三中全会到1992年。1983年第二次全国环境保护会议，将环境保护确立为基本国策。1984年5月，國务院出台的《关于环境保护工作的决定》正式将环境保护纳入国民经济和社会发展计划。1989年第三次全国环境保护会议，提出了推行“环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排放污染物许可证、污染集中控制、限期治理、环境影响评价、“三同时”、排污收费”等8项环境管理制度，同年开始实施的《中华人民共和国环境保护法》为代表的环境法规体系初步建立。

第三阶段：从1992年到2002年。里约环发大会后，党中央、国务院发布《中国关于环境与发展问题的十大对策》，把实施可持续发展确立为国家战略。大力推进“一控双达标”工作，全面开展“三河三湖”水污染防治，以及“两控区”大气污染防治；启动了退耕还林、退耕还草、保护天然林等一系列生态保护重大工程。

第四阶段：从2002年到2012年。党的十六大以来，2002年、2006年和2011年国务院先后召开第五次、第六次和第七次全国环境保护会议，党中央、国务院先后提出“环境保护是政府的一项重要职能”、“保护环境关系到我国现代化建设的全局和长远发展，是造福当代、惠及子孙的事业”、“坚持在发展中保护、在保护中发展”等精神主旨，做出一系列新的重大决策部署。

第五阶段：党的十八大以来。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，美丽中国走向社会主义生态文明新时代。这是具有里程碑意义的科学论断和战略抉择，标志着我们党对中国特色社会主义规律认识的进一步深化，昭示着要从建设生态文明的战略高度来认识和解决我国环境问题。

1.2 环境保护政策的完善

近年来，国家先后制定并颁布了大气十条、水十条、土十条等行动计划，进一步完善了环境保护政策。如：

大气污染防治行动计划：到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。

水污染防治行动计划：到2020年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良（达到或优于Ⅲ类）比例总体达到70%以上，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内，地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%。到2030年，全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上，城市建成区黑臭水体总体得到消除，城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体为95%左右。

土污染防治行动计划：到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。

2 不断深化对环境保护政策的认识

2.1 关注制定环境保护政策的大环境

很多看似是环境保护政策本身问题，实际上是与深化改革息息相关，必须对大环境有一个清晰的认识。

环境保护部门的地位、角色的转变。相当长的一段时间，由于对环境保护的认识不足，社会普遍认为是环保部门一家事情，出现“小马拉大车”现象，也导致形成一些“历史欠账”和局部地区严重污染。近年来，习近平总书记多次强调“生态保护是最大的民生福祉”、“要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”、“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”，各级政府相继加大了对环境保护管理和投入力度，环保部门真正由单一专业管理向综合监管转变，积极参与到政府制定区域规划、产业规划和社会发展规划之中。

环境保护的范围、内容的转变。基于职责、职能的转变，考量环境保护的目标，环境保护政策就要有所体现。如“绿水青山就是金山银山”，涉及生产、生活、生态三个方面，生产上是否发展产业绿色化、生活上是否开门见绿（宜居、宜业）；如内蒙古自治区第十次党代会提出促进新型工业化、信息化、城镇化、农牧业现代化和绿色化“五化”协同，绿色化引领；如做好新时期环保工作的三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。

2.2 把握好环境保护政策的内涵和外延

从内容上看，环境保护政策是指最终目的是保护环境的，包括国家颁布的法律、条例，中央政府各部门发布的办法、解释、通知等和省级人民政府颁布的条例、办法等的总称；从范围上看，环境保护政策包括污染控制政策、生态保护政策和国际环境政策[2]。

随着经济和社会的发展，环境保护政策早已不再只是为了治理一条被污染的河流和恢复一片被砍伐的森林那么单一了，它的意义在不断的扩展和丰富。新时期的环境保护政策需要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，走可持续发展道路。而生态文明建设其实就是把可持续发展提升到绿色发展高度，为后人“乘凉”而“种树”，就是不给后人留下遗憾而是留下更多的生态资产。

党的十八大从新的历史起点出发，做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，把生态文明建设放在突出地位，树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设资源节约型环境友好型社会、让江河湖泊休养生息、推进环境保护历史性转变、环境保护是重大民生问题、探索环境保护新路等新思想新举措，多角度的提出要将保护环境融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。

十八届三中全会也指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。

3 如何正确对待我区的环境政策执行评估

环境政策评估是完善环境政策的重要手段，通过科学的政策评估，判断政策的价值，决定政策的延续、完善或终结。通过政策评估可以使政策的利益相关者和公众全面了解政策的实施状况。

3.1 立足区情处理好环境政策执行过程中存在的问题

环境保护政策执行必须兼顾两方面要求或者需求，既要贯彻落实国家方针政策，又要契合内蒙古实际。国家政策往往是一刀切政策，实施差别化政策很难，应立足于世情、国情、党情和区情，核心是区情的把握和认识问题。

建立主体功能区规划评估与动态修订机制。对主体功能区规划实施情况进行跟踪分析，注意研究新情況指导，并在综合考虑财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策和绩效考核评价基础上，适时开展主体功能区规划评估，并根据评估结果提出需要调整的规划内容或对规划进行修订的建议。

实施差别化的产业政策。根据国家产业布局和专项规划，实施差别化产业政策，如：优先在内蒙古布局建设具有比较优势的煤炭、电力、煤化工、有色金属生产加工等项目；结合区域环境容量和国家节能减排要求，合理确定内蒙古节能减排指标和主要污染物排放总量；支持具备条件的省级开发区升级为国家级开发区；建立健全电力市场机制，大力推进电力多边交易；建立健全节约用水和水资源保护机制，在内蒙古开展跨行政区域水权交易试点。

3.2 筛选出适宜的环境保护政策执行评估的内容

3.2.1 环境保护宏观政策

《内蒙古自治区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《内蒙古自治区水土保持规划（2016-2030年）》等规划。

3.2.2 环境保护制度

环境影响评价、排污权交易、排污许可证、党政领导干部生态环境损害责任追究等制度。

3.2.3 环境保护行动计划

大气污染防治行动计划、水污染防治行动计划、土壤污染防治行动计划，以及内蒙古自治区人民政府关于贯彻落实大气污染防治行动计划、水污染防治行动计划、土壤污染防治行动计划的意见。

3.2.4 环境保护重点工程

京津冀环境综合治理、土壤污染治理、地下水污染治理、危险废物和有毒有害化学品的管理，燃煤电厂超低排放等重大工程。

3.2.5 环境保护重点工作推进

地方政府工作推进会议、建立考核考评机制、常态化监督检查机制、政府服务情况。

3.3 研究建立评估指标体系

3.3.1 量化评估指标体系

采用合理的模型来定量分析环境保护政策[3]，量化的评估指标可分为预期性和约束性两类。

预期性指标：是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置，努力争取实现。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。如“十三五”生态环境保护主要指标中提出了到2020年地级及以上城市重度及以上污染天数比例下降25%、重要江河湖泊水功能区水质达标率>80%、近岸海域水质优良（一、二类）比例70 %左右、湿地保有量≥8亿亩、重点生态功能区所属县域生态环境状况指数>60.4等预期性指标。

约束性指标：是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。把主要污染物减排作为经济社会发展的约束性指标，完善环境法制和经济政策，强化重点流域区域污染防治，提高环境执法监管能力，积极开展国际环境交流与合作。如“十三五”生态环境保护主要指标中提出了到2020年地级及以上城市2空气质量优良天数比率>80%、地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例>70%、受污染耕地安全利用率达到90%左右、森林覆盖率达到23.04%，以及主要污染物化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量分别减少10%、10%、15%、15%等约束性指标。

3.3.2 建立环境政策执行评估指标应注意的问题

一是必须考虑经济发展指标，如反映能源消费水平和节能降耗状况的主要指标单位GDP能耗，该指标能说明一个国家经济活动中对能源的利用程度，反映经济结构和能源利用效率的变化；反映工业综合能源消费情况和工业增加值的指标单位工业增加值能耗。

二是必须考虑地区差距，如内蒙古东、中、西部地区的产业结构及资源禀赋等特点。

三是必须兼顾总量指标和人均指标或地均指标（绝对值和相对值）。

四是必须兼顾综合指标和分类指标。污染评价指数又称环境污染指数，用数学公式归纳环境的各种质量参数，并以简单的数值综合表示环境污染的程度或环境质量的等级。水体水质参数确定后，只以参加评价的各种污染物浓度值难以判断其对环境造成的危害，也不便于比较，进一步按公式计算出污染物分指数（某种污染物浓度与该污染物评价标准浓度之比），表示水体、大气、土壤污染程度的单项环境质量要素的评价指数（均权叠加法、加权平均法等）和综合表示大气、水体、土壤污染程度的环境质量综合指数。这些指数可以宏观地反映环境质量并便于进行各地区环境质量并便于进行各地区环境质量的比较。

五是必须合理界定全国通用指标和区域性指标的适用范围。

六是必须做好指标选取说明工作。

3.3.3 把握好环境保护政策评估的难点问题

一是数据信息短缺、数据质量差。政策评估依赖于对数据信息的收集，要将评估工作做到一定水平，所需要的信息量非常大，如何解决数据来源和数据信息的质量问题是评估工作的一大障碍，如进行官方统计，或进行调查问卷数据，或是利用网络手段和人工手段。

二是数据的分析和运用。评估分析环境的任务是运用已收集的信息，对政策实施结果进行评定，其中指标、标准体系的运用，参照国家平均水平还是地方平均水平，需要进行合理选择。

三是政策执行的评估比较难。环境经政策评估需要对政策的效益、效率进行评估，并加以判断，怎么判断是否有效执行，是进行纵向比较还是横向比较，如何统筹考虑经济效益、社会效益和生态效益，有一定难度。

四是涉及部门多、领域宽，与现有统计体系不配套，建议建立数据信息库，加强各部门、企业间的信息共享，以及环境政策执行上的合作网络关系[4]。

参考文献

[1]吕炜.中国环境保护政策评估与建议[J].山西建筑，2012，38（30）：222-224

[2]宋国君，马中，姜妮.环境政策评估及对中国环境保护的意义[J].环境保护，2003（12）：34-37

[3]王惠云.论增强我国公共政策有效执行的对策[J].经营管理者， 2015（6）：323-324

[4]周爽.论我国环境政策有效执行的障碍及对策分析[J].群文天地， 2012（7）：300-301