江苏省“十三五”水环境监管能力建设战略思考

蔡安娟+王水+曲常胜

摘要：环境监管能力是环境保护工作开展的重要保障，“十一五”至“十二五”期间江苏省水环境监管能力建设取得显著成效。面对“十三五”水环境治理的新形勢和新要求，江苏省亟需建设与之相匹配的水环境监管能力建设。本文基于江苏省水环境监管能力建设现状的调查，分析了水环境监管能力建设面临的挑战和压力，并研究提出了水环境监管各领域建设的战略重点。

关键词：水环境监管；能力建设；战略措施

中图分类号：X32-021 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2017）02-0041-05

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.007

一直以来，江苏省水环境治理水平始终走在我国前列，水环境恶化趋势基本得到遏制，但未来水环境治理形势仍将处于污染高位期、风险高发期、治理相持期。“十三五”时期，是全省经济调速换挡、新型城镇化的重要时期，也是破解水环境治理困境、全面提升水环境治理水平的攻坚时期。水环境治理将实现四大转变，即从分散交叉治理向统筹协同治理转变、从行政单元控制向流域综合管理转变，从物化指标控制向生态健康管控转变，从污染末端治理向源头全程控制转变，最终促进水环境质量明显好转，河湖生态系统健康得到有效保障。水环境监管是水环境治理工作的基石，水环境治理任务越重，越需要加强水环境监管能力建设，越需要科学的环境监管提供有力的支撑，水环境监管能力是实现水环境治理目标、维护水环境安全、促进经济社会持续健康发展的重要保障[1]。本研究将针对“十三五”水环境治理的新形势，基于对江苏省水环境监管在监测、监察、应急、信息和科技等领域能力建设现状的调查，分析目前江苏省水环境监管能力建设面临的挑战和压力，并对江苏省水环境监管能力建设的战略措施提出几点建议。

1 江苏省水环境监管能力建设现状

1.1 环境监测能力

在水环境监测网络体系建设方面，已建成覆盖全省的各要素环境质量监测网，包括83个地表水国控断面、478个省控断面、528个小康社会地表水考核断面、66个补偿断面等。

在水环境自动监控网络建设方面，已建成省、市、县三级水质自动站283个，配备流动监测车超过30辆，大中型监测船艇7艘，自动监测站联网率达到80%，环境监测预警的自动化、信息化水平进一步提高。

在环境监测站标准化建设水平方面，已于2013年通过环保部标准化站整体验收。通过标准化建设，全省县级环境监测站基本设备配置达标率大幅提高。全部仪器均配置齐备的监测站共55家，但尚有15家苏北地区经济欠发达的监测站缺少相关仪器设备等。

1.2 环境监察能力

在环境监察体制建设方面，设立省环境监察局，成立苏南、苏中、苏北三个区域环保督查中心和省环境应急中心，全省环境监察机构共126个，全省现有环境监察人员（按持证数统计）3700多人。

在环境监察标准化建设方面，13个省辖市有9个达到了东部二级标准，达标率为69%。103个县（区）中有86个环境监管能力达到东部三级标准，达标率为83%，环境执法装备得到有效完善，执法效能不断提高。

在污染源自动监控建设方面，国控重点污染源自动监控系统已基本完成建设目标，初步构建起国家、省、市、县及重点企业的四级监控体系。

1.3 环境应急能力

在环境应急体制建设方面，已成立省环境安全应急和事故调查中心专职机构队伍，并有9个省辖市、8个市县成立了专职环境应急机构，全省现有环境应急专职人员72名，兼职人员90余名。

在环境应急标准化建设方面，建成全省突发环境污染事故应急处置系统，搭建省级环境应急指挥固定平台，建立四级环境应急预案管理体系，全省环境应急能力标准化建设加快推进。

在环境应急保障能力建设方面，充实环境应急专家库，建成环境应急物资库南京和无锡基地，初步建成淮安基地。

1.4 环境信息能力

在环境信息能力建设方面，已基本完成全省生态环境监控系统“1831”建设项目一期工程建设，实现地表水、重点污染源、饮用水源地、大气、机动车尾气、核与辐射、危险废物和应急风险源8个子系统的初步整合，建成省到县的环保骨干专网[2]。

1.5 环境科技能力

在环境科技能力建设方面，参与组织实施“十一五”与“十二五”国家重大水专项，积极开展省级环保科技项目管理。加强创新型环保科技队伍建设，进一步建立健全现代科研院所制度，完善国家和地方环保公益性研究机构，努力搭建起为学术交流服务、为经济建设服务、为环境决策管理服务的平台。

2 存在的问题与挑战

2.1 水环境监测能力与水环境管理新要求不匹配

现有水环境监测断面布局不合理，监测网络布点不具代表性。全省727条骨干河流中，设有地表水国控和省控断面的共有167条河流，其中流域性河道有26条，区域性骨干河道有70条，重要跨县河道和重要县域河道分别有30条和41条。设置国控和省控监测断面的骨干河流占比仅为23%，覆盖率并不高，大量的重要跨县和县域河道没有设置监控考核断面，监测断面布局不够合理，不能全面反映全省水质状况。

水环境自动监控网络覆盖面低。全省共建成水质自动监测站283个，自动监测站数量偏低，且主要建设在县级以上集中式饮用水源地、太湖流域以及南水北调沿线重点断面。其中太湖流域设置的水质自动监测站（112个）约占40%[3]。淮河流域南水北调东线水质自动站（12个）约占4%。其它区域特别是长江流域、淮河流域等重点流域省控断面、省、市界河主要河流交界断面、近岸海域等区域地表水自动监测网络覆盖面低。

水生态监测能力较弱，无法满足流域环境与生态管理的需要。目前水环境监测体系监测项目主要包括CODMn、NH3-N、TP、TN等常规化学指标。生物监测方面尚未开展针对各流域特点的生态指标系统性监测，缺乏覆盖全流域的水生态监控体系，难以反映水生态系统真实的健康状况。

2.2 基层环境监察力量薄弱，监管执法难度大

江苏省沿江沿海等区域部分化工园区仍然是环境违法问题的“重灾区”，环境违法问题严重。不少园区污水处理厂长期运行不正常、不能稳定达标排放，有的甚至存在治污设施虚假运行、废水稀释排放、私设暗管偷排直排等恶意违法行为。部分企业污染源自动监控运行正常率低，大部分园区环境监测预警体系不完善。而江苏省部分地市级如徐州、连云港、淮安、镇江地等地环境监察机构，以及部分县级基层执法机构装备标准化建设仍不达标，各种必备的现场执法设备和取证设施还未完全配备到位；另外，县级、镇级等基层环保队伍仍存在人少事多，一人多职，监管力量弱的现象，制约了执法监督工作的进一步发挥和深入进行。

2.3 水环境风险隐患大，应急预警能力保障不足

江苏省总体上仍没有迈过高污染、高风险阶段，突发性环境事件呈增多趋势。尤其是沿江地区现有各类化工园片区（含化工集中区）38个，涉及危险化学品的企业7000多家，180多座危险货物码头分布长江及支流两岸，重大环境风险源点多面广，风险源类型和数量不断增加，水环境风险的压力不断加剧，迫切需要提高預警应急能力[4]。

而目前江苏省应急力量整体薄弱，各市普遍存在专职人员数量不够、技术水平参差不齐等问题。另外，环境风险防范保障条件不够完备，全省环境应急资源调配网络尚未建立，各地应急指挥平台上下互联互通困难，难以有机衔接，车辆、仪器、装备不足，个人防护能力较低。特别是基层环保应急能力和水平与当前形势相比仍然十分薄弱，难以满足环境管理的需要。

2.4 环境监管的信息化水平有待进一步提高

全省环保系统的信息综合平台已初步建立，但各类信息系统分散开发、分散应用，信息资源共享和集成利用程度不高，广大苏中、苏北地区的环境监测、环境监察普遍存在自动化水平低、信息化程度不高等问题，不能有效地对省界、“清水廊道”等重点流域及敏感水域进行监测预警。另外，已建立的信息系统缺乏水生态相关的综合管理平台，不能满足未来水生态目标管理的需求。

2.5 环境科技能力与水环境治理实际需求有所脱节

目前江苏省水环境污染综合防治科研成果多，转化应用的少，社会需求多，有针对性的少，研究计划与应用结合紧密性不强，众多环境科技成果难以直接转化为环境效益，提出的环境污染控制对策无法从根本上解决区域性、流域性重大水环境问题，对环境管理的科技支撑力度不足。

3 江苏省水环境监管能力建设发展战略措 施建议

3.1 加强水环境与水生态监控体系建设，提升水环境监测能力

优化全省地表水环境监测网络。对地表水环境功能区划中尚未纳入监测体系的区域性骨干河道、县域重要河道及跨县重要河道等水体，合理规划和设置代表性监测点位，实现全省地表水环境功能区内水环境质量的全面监控；对重点环境风险源和存在重大环境风险隐患的化工园区下游、地市级以上重要饮用水源地上下游、“清水廊道”沿线、省、市界主要河流交界断面的出入境断面、区域补偿断面等环境敏感区断面加密监测，为保障水质安全和跨区域水环境矛盾处理提供技术支撑；根据近年来沿海三市工业园区的建设情况，优化近岸海域水环境监测布点，加强31条主要入海河流、直排海污染源的监测与监控，全面反映沿海陆域开发对海洋水环境质量的影响程度。

逐步健全江苏省水环境自动监测体系。总结太湖流域水环境自动监测站建设、运行以及管理的成功经验，逐步健全江苏省长江流域、淮河流域、近岸海域水环境自动监测体系。优先开展地市级以上集中式饮用水源地、国家流域考核断面、跨省断面、重点区域补偿断面以及12条入海河流水质自动监测站网的建设，逐步实现省控断面、所有主要入海河流、跨界断面和补偿断面水质自动监测的全覆盖。

强化饮用水源地环境监测能力建设。各地级以上市环境监测站必须具备饮用水源全指标分析能力，县级环境监测站具备常规水质指标监测能力。提高地级以上城市集中式饮用水水源地全指标监测频次，全面开展乡镇以上集中式饮用水源水质常规监测，逐步开展农村集中式饮用水水源监测工作。有条件的地区开展集中式饮用水源地持久性有机污染物、内分泌干扰物和湖库型水源藻毒素监测。

在太湖流域先试先行、在长江和淮河流域逐步构建基于流域水生态功能分区的水生态监控体系。重点构建覆盖主要河流、省辖市饮用水源地、重点湖泊的水生态监测点位体系与生态观测站站点体系；完善流域水生态遥感监测、在线自动监测等现代化技术、方法和手段；建立一系列水生态系统综合监测与评估指标体系，科学评估江苏省水生态环境质量和状况、水生态系统健康状况、生态建设工程生态成效等状况。

3.2 着力充实环境执法力量，强化环境监察能力建设

充实环境监察执法力量，加大环境执法监管力度。一是建议组建由公安部门和环保部门联合组成的环保警察队伍，探索联合执法合作方式，并充实一线执法力量，壮大基层环境监察执法队伍，重点增加基层执法机构、重点乡镇、园区的环境执法力量。二是建议深入开展环保专项行动，更大力度地打击环境违法行为，将国控省控重点污染源的稳定达标排放，作为日常监管的重中之重，进一步规范污水集中处理设施环境保护监督管理。

完善基层执法装备标准化建设，提高县级环境监管能力。根据《全国环境监察标准化建设标准》和《江苏省环境监察现代化建设方案》，为苏北、苏中等基层环保执法机构重点添置环境监察执法车辆、取证设备、通讯设备、办公设备、信息化设备以及应急装备等，要通过执法装备的标准化建设，从根本上改变执法装备制约执法工作的不利局面，有效提高执法工作效率，推进科学执法、专业执法和高效执法。

推进重点污染源自动监控建设，提高污染源现代化监管水平。进一步推进国控、省控重点污染源在线监控系统建设，实施污染源的“末端监控、工况过程监控、流速流量污染物排放总量监控”三位一体的最新监控思路，加强新增主要污染物自动监控能力建设，实现不同地区污染源自动监控系统的联网运行，提高污染源自动监控数据的有效率和传输率，促进污染源自动监控数据的广泛应用。

3.3 加强环境风险防范和控制，提升环境应急能力

加强饮用水源地环境安全保障工作。全面摸清江苏省集中式饮用水源地环境风险状况，开展全省饮用水源地抗风险能力调查与评估，确定抗风险能力薄弱的饮用水源地名单，探索建立饮用水环境安全防控机制，提高其抗风险能力。

推进应急能力标准化建设。建议所有省辖市成立专门的环境应急机构，加强省、市、县三级应急防护、救援、处置、调查装备配置，重点加强应急车辆配置，着力解决环境应急管理工作发展的硬约束。加强各级环境应急监测能力建设，配备环境应急监测仪器、设备，提高环境应急监测时效性。

科学规划环境應急保障体系。探索建立全省环境应急物资库网络，进一步推进南京、无锡、淮安环境应急物资储备基地建设；针对不同类型的突发环境事件设立专家组，调整和完善专家库；在“1831”生态监控平台的基础上，积极推进各级环境应急指挥平台建设，加快优化升级环境应急指挥移动平台，形成覆盖省、市、县三级的突发环境事件应急指挥系统。

3.4 建设江苏省水环境与生态综合管理平台，全面提升水环境管理信息化水平

结合江苏省“1831”环境监控系统工程建设，整合集成基于GIS的太湖流域（江苏）水生态管理子平台，逐步建设服务江苏省水生态目标管理需求的水环境与生态综合管理平台，全面提升水环境管理的信息化和精细化水平。一方面继续完善“1831”全省生态环境监控系统建设项目，建立完善全省环境信息资源网络，并与有关部门实现信息接口兼容，实现省、市、县间、部门间信息更新、资源共享。另一方面集成江苏省“十二五”太湖流域水专项成果，构建水生态健康管理平台、水污染物排放许可证管理技术平台、水生态监控系统建设与业务化运行平台、主要水污染物总量监控与风险预警平台、跨界水环境综合管理平台等子平台，形成与“1831”平台的信息交流和衔接机制，最终完成江苏省水环境与生态综合管理平台建设，全面提升水环境管理科学决策水平。

3.5 加强科技成果的推广与应用，提升环境科技支撑能力

以重点流域水质改善和支撑环境管理为目标，精心组织实施淮河与长江流域水生态功能分区研究、水环境质量基准与标准制定、容量总量控制模式、排污许可证有效实施等一批重大课题，并建立环保科技创新和成果转化的长效机制，大力推动产、学、研、政、用相结合，切实把科研成果转化为现实的治污能力。

4 结语

“十三五”水环境治理的新形势和新需求对江苏省水环境监管能力建设提出了新的要求，监测、监察、应急、信息和科技等各领域能力建设仍有不小差距，需要在新时期调整能力建设战略，从单纯注重水质监测体系建设向水质与水生态监控体系建设并重转变，并大力加强环境监察执法、环境应急预警、环境信息与科技等领域在水环境治理方面的硬实力与软实力建设，为未来水环境治理工作与水环境管理提供有力支撑。

参考文献

[1]冯恺，金坦，逯元堂等.“十二五”国家环境监管能力建设思路与重点[J].环境与可持续发展，2013（2）：43-45.

[2]汪明，刘彦红，顾冉.江苏省生态环境监控系统建设与管理综述[J].江苏科技信息，2014（1）：29-31.

[3]唐梦涵，司蔚，郝英群.简述江苏省环境监测能力建设的发展[J].苏盐科技，2013（3）：13-15.

[4]邓文英，李雯香，范秀娟.长江常州段饮用水源地环境风险等级评估及防范对策研究[J].江西化工，2013（3）：13-18.