从土地看中国经济

文/刘守英

从土地看中国经济

文/刘守英

土地问题几乎每天都有人在讨论，有搞政治的、搞经济的、搞法律的、做投资的；有认真研究问题的，也有搞名堂的。为什么那么热？因为它不仅与我们每个人的切身利益关系密切，而且与整个国民经济缚着在一起。

刘守英，1964年4月生，湖北洪湖人。现任中国人民大学教授、原国务院发展研究中心学术委员会副秘书长、《中国经济时报》社长、总编辑。研究领域为制度变迁、土地制度与发展经济学。自1991年至今主持过由福特基金会、中国发展基金会、世界银行等组织资助的多项基金项目；国务院发展研究中心、国务院农村改革试验区、中央财经领导小组、国土资源部、中国体改研究会等委托的多项省部级重点研究课题。

中国土地对经济的作用可能出现阶段性变化。上一轮发展进程中，土地的政治与土地的经济两种力量相对来说还求得比较好的平衡，土地的发动是促增长的。但是在经济发展阶段发生转换以后，市场的力量在推动经济往好的方向转，但是政府却在利用土地的力量往后拉，很大程度上在阻碍升级，同时也加剧财政和金融风险。

【土地与“中国模式”】

观察中国经济，土地是一个非常重要的变量。这个变量不仅影响经济运行，而且使中国的发展模式非常独特。

国内外都在讨论中国模式，对这一模式的批评是，一切都由政府主导，这种发展是不可持续的。这好像与真实世界不符。如果真是这样，中国的经济活力从何而来？没有市场和民间的力量，中国的高增长何以持续30多年？也有人认为，中国30多年的成绩就是通过改革回归常识，没有什么不一样的，更谈不上什么模式。我同意中国的发展模式确实有其独特的地方，其不同之处体现在政府与市场互动背后的政治经济逻辑：政府一方面掌控发展的主导权，另一方面又通过改革不断开放经济权利。经济权利的开放，成为促增长的主要力量；政府通过掌握发展主导权，又保证了发展在可控的政治经济轨道上行进。

那么，土地在这样一个独特模式里面的作用又怎样体现呢？土地在中国经济高增长中扮演着发动机的角色。一方面，土地制度的改革促进了经济权利的开放，因而成为激发经济活力的重要制度力量。另一方面，政府又通过对土地权力的控制掌控发展的主导权。因此，在我看来，中国发展模式最独特的地方，可能跟土地在这一阶段在政治经济上扮演的角色直接相关。理解不清楚土地制度的这种独特特征，忽略中国在整个发展过程中利用土地的做法，就很难理解中国过去三十多年高增长的奥秘。

我们前几年曾不断地写文章、递折子，对这套模式的风险提出警示。但是，当时一到下面跑，就感到那时要动一动太难了。地方政府卖地的热情高涨，我们听到的抱怨就是缺指标，工业的情况也不错，房地产市场也是一路高歌。你要改这套模式，没有人听得进去！最近到下面跑，发现这套模式在运行中遇到一些新的情况：工业用地需求没有那么旺了，房地产市场在不同城市表现不一，地方官员也不像前些年那样，谈起卖地就眉飞色舞。

值得关注的是，在经济下行以后，土地的政治与土地的经济之间的关系在发生变化。从地方调查和观察来看，一个现象是，尽管经济不好，但市场和民间的力量还是积极的，在推着经济质量往好的方面走。我们去珠三角、长三角跑，包括上海、深圳，这些地方的企业在市场中转型升级不错，有些区域、产业和企业的转型已有些模样。靠土地发动经济的效力在减退，一些长出块头的企业不太看重土地成本，土地抵押解决资金的需求也没那么大的。另一个现象是，各地政府主导发展权的方式没有多大改变，还是在依靠土地拉GDP，用土地招商引资，靠多供地搞基础设施。这套搞法在沿海地区依旧，还在向广大中西部地区蔓延。

中国土地对经济的作用可能出现阶段性变化。上一轮发展进程中，土地的政治与土地的经济两种力量相对来说还求得比较好的平衡，土地的发动是促增长的。但是在经济发展阶段发生转换以后，市场的力量在推动经济往好的方向转，但是，政府却在利用土地的力量往后拉，很大程度上在阻碍升级，同时也加剧财政和金融风险。

乡村原来是干什么的？乡村就是搞农业，农业就是搞粮食，不存在要你搞工业化、城市化的事情。但是八十年代非常重要的一件事是，当剩余劳动力从农村出来以后，决策者当时面临非常大的一件事是，这些人要找出路，但是城市不可能给出路，城里本身体制僵化，产业效率低下，农民进不了。进不了怎么办？这些人只能在农村本乡本土搞。

【集体土地入市与乡村发展道路】

八十年代的农村改革实质上是一场全面的土改。除了农地改革以外，还有集体土地入市促成乡村的工业化和城市化。大量的人口在农地上已经不可能再找那么多的收入了。到1985年左右，包产到户全面推开以后，我们差不多有1.8亿的农村劳动力，在土地上已经搞不出什么名堂了，为了寻找出路，只能允许搞乡村工业化。

搞乡村工业化，在新中国以后的历史上原本是不可能发生的一件事。乡村原来是干什么的？乡村就是搞农业，农业就是搞粮食，不存在要你搞工业化、城市化的事情。但是八十年代非常重要的一件事是，当剩余劳动力从农村出来以后，决策者当时面临非常大的一件事是，这些人要找出路，但是城市不可能给出路，城里本身体制僵化，产业效率低下，农民进不了。进不了怎么办？这些人只能在农村本乡本土搞。

大家都知道，农业政策改革有一个著名的顺口溜叫“可以，可以，也可以”，那是指农地这块。在农地非农化这个问题上，我也总结一个顺口溜，叫“允许，允许，也允许”。没有出路，那么多的人要增加收入，解决就业问题，整个农村的发展要有机会，那时候只能是允许农民在集体土地上办企业，允许农民利用自己的土地建城镇，还有就是允许农民的集体土地能直接进入市场。这三个东西出来以后，非常大的变化发生了。

在1998年的《土地管理法》颁布之前，我们整个用地的大户就是两个主体。一个是农民有钱了开始盖房子。从1980年开始，农民先在土地上搞农业，开始有收入了，1985年起，有钱人开始盖房，这是中国改革后第一代农民建房。第二个就是搞乡镇企业要用地。这个时候用地增长最快的就是两块，一块是农民有钱后盖房子占地，另一个就是乡镇企业占地，造成这一时期农地非农化增长非常快。1993年的时候，我们整个工业产值差不多是三分天下，一块是外企，占三分之一，国企保留三分之一，另外就是农民搞的这些东西差不多占了三分之一。乡镇企业发展起来以后，还有一件非常大的事情，就是农民自己开始搞城市，这也是一个创举，那时我们到温州下辖的苍南县龙港镇一些地方看农民自建的城市，那个激动啊！

我们现在为什么要重新回过来讲这件事？因为整个中国改革的基础和整个工业化、城市化的基础是在八十年代打下的。在第一轮农民自主的工业化、城市化期间，土地改革在两个领域展开。一个领域是农地，另一个领域是农地非农化。农地改革为中国农业转型打下非常好的基础，再就是为整个中国大的结构转变，即从乡土中国转向城乡中国，打下了非常好的基础。农地的非农化开启了整个中国在国有工业化之后，乡村的工业化和城市化进程。这个时期，由于土地制度的改革，不仅整个中国的结构转型开始启动，另外也带来整个乡村巨大的活力。我们讲城乡差距，新中国成立以来，1981年到1988年这段时间城乡差距最小。

从政治经济逻辑来讲，在这一阶段，土地改革为农民开放了利用农地的经济权利，也开放了利用集体土地办企业和建城市的权利。同时，在政治上构建集体组织和农民两个载体来解决吃饭问题和农产品供给问题，在经济上构建乡镇、村与农民的联合来办企业，以解决乡村工业化问题。这种围绕土地的政治经济权力关系的重构，推动了乡村的转型和现代化进程。

重构土地政治经济逻辑的直接原因是，原来那套搞不下去了。我们曾经期望努力通过强政权的力量把国家工业化搞起来，实现农业国向工业国的转变。

【八十年代的农地改革与农业转型】

八十年代的农地改革是一次重构土地政治经济逻辑的成功尝试。

重构土地政治经济逻辑的直接原因是，原来那套搞不下去了。我们曾经期望努力通过强政权的力量把国家工业化搞起来，实现农业国向工业国的转变。农村作为城市的大后方，国家要求农民留在集体土地上生产粮食，然后通过统购统销制度把农民打的粮食低价提供给城市。结果众人皆知，粮食产不出来，农民普遍贫困，农村发展停滞。摆脱困境的办法是，承认农民自下而上的变法，在土地的政治经济逻辑上做出调整。

农地改革主要做了三件事：

第一是重构国家与集体、农民的关系。改革的基本逻辑是自下而上的，这场自下而上的改革就是在重构国家和集体、农民的关系。用最通俗的一句话：交够国家的，留够集体的，剩余是自己的。该给国家的给国家，集体要的我给你，剩余的都是我的。这套合约结构既保证了国家的利益，也保证了集体的利益，但更重要的是，农民获得了剩余的索取权。

第二是重构产权结构。当时农地产权制度改革是保留集体所有制，但是去掉集体的控制权。就是说把集体所有制继续保留，但是集体的控制权取消，坐实农户的土地使用权。这基本上将农户对土地的产权，就是使用权、收益权和转让权这些权益给到农户。尽管保留了集体所有制，但是集体失去控制权以后，农户成为事实上的土地主人。我们讲产权，最主要的权就是它的使用、收益和转让，这三个权益基本上给了农户。

第三是调整国家与乡村的政治结构。土改以来形成的乡村政治结构基本上是什么呢？从土改开始，我们基本上就是把原来旧制度下那些长期靠积累形成的士绅阶层和有产者基本上打掉了，然后让分到土地的农民长成新的政治力量。人民公社化以后，这些人除了组织生产，更重要是成为农村的政权依托，组织农民靠他们，交粮靠他们，上传下达也靠他们。从土地的政治来看，八十年代农村改革实际上是将产粮供粮的事交给了农户，同时继续保留集体对农村的控制。

农地改革后在解决国家、集体和农民之间的关系方面，保证了比较好的平衡，这一改革也成为盘活农村、搞活农业、激活农民的制度基础。

第一，国家原来要农村提供的粮食不仅能保证，而且保得比原来还好！农地改革以来，粮食生产除了几年的徘徊外一直在增加，尤其是2003年以来，也是各种声音对家庭农作制质疑最大的时期，粮食还“十二年增”。从土地的政治逻辑来看，由于粮食增产，粮食安全这个最大的政治就给保住了。

第二，由于土地种植下放到农户，农民就有了选择权，他们可以离土和出村。这对中国现代化是影响非常大的一件事。费孝通讲的“乡土中国”，最主要的就是农民与土地长期联系在一起，农民以土地为生，以农业为生。这样的话，乡土中国是走不出去的。我们从土改一直到八十年代的农村土地改革，这么长的一段时期里面，搞了声势浩大的工业化，就是国家工业化。这个国家工业化，让农民在农村不能走，农民就是提供粮食的，最后结果是农民不能离土也不能出村。八十年代的土改，我觉得对农村非常重要的一个影响是，农民可以离开土地，可以出村。这样，整个中国经济社会的基本性质发生了历史性的转变，从原来的乡土中国转向城乡中国。城乡中国的基本特征是什么？需要好好研究。我们现在差不多一半人口生活在农村，一半人口生活在城市，农民分化，乡村分化，城市社会开始成长。

第三，由于人可以出村，可以离开土地，中国的农业发展模式发生了重大的变化。中国传统的农业发展模式是什么特征？就是靠人口、劳动的不断投入，以提高土地产出，保证吃饭的问题，保证粮食的安全。允许人出村，人可以离开土地，这样人口与土地的关系发生了重大变化。

其一，农地的流转加快。目前农地流转已经达到34%，也就是说，三分之一以上土地已经发生流转。

其二，农民过去主要靠劳力的多投入来解决吃饭问题。现在，在人口、劳动力大量出村到城市就业以后，整个农民的收入里面只有三分之一靠土地了。另外，只有10%左右的人是纯农民。搞农业的办法也发生了变化，过去靠人力为主，现在基本上是靠机械为主。现在一亩地，一年的劳动投入就是几个工。农业的机械化程度大大提高。现在整个中国农村的粮食收割，一些机械作业队每年从东北先过黄河再过长江，形成壮丽的一景。主要的收割、播种基本是机械在做。

其三，农业发展的动能发生了变化。过去农业发展主要是着眼于提高土地单产，解决吃饭问题。差不多2003年的时候，一个重大的变化是，农业的劳动生产率快速上升，这样整个农业开始真正进入以提高农业劳动生产率为主的发展轨道了。很多资本现在为什么要往乡村走？非常重要的一点是，搞农业的人、搞农业的方式以及农业的形态都在发生重大变化。

园区工业化，实质是政府掌握发展的主导权，以地谋发展。主要方式是什么？第一个是通过土地招商引资，低成本供地。第二，通过土地融资开展基础设施建设，打造投资环境。这个时候政府主要是招商引资，把企业吸引过来，为了就业，为了未来的税收。

【园区工业化：开启“以地谋发展”】

土地改革第二个阶段是与园区工业化相连的。从园区工业化开始，中国进入了“以地谋发展”的阶段。

起因是什么？集体土地上的工业化和城市化，带来的结果是对国家工业化和城市化的巨大冲击，政府在农村的利益尽管没有受损，但是控制体系有变，农民在乡土长出那么多东西，对政府来讲确实是一个要面对的新情况。八十年代农村改革的一个基本特征是，政府开放了农民的经济权利，但也失去了对经济发展的主导权。政府把经济权利开放给农民，整个乡村的活力从改革开始即开始释放，但是政府对乡村经济的发展主导权也放掉了。到1998年的时候面临的一个非常大的问题是，大量国有工业怎么办？城市怎么办？如果城市不动，城市企业体制不改，再冲下去，城市就会被冲垮。

当时我在上海读书，两件事印象非常深。第一件事是，周五的时候，苏州、昆山的乡镇企业把上海的工程师神秘兮兮地接过去。这对城市来说是人力资本的流失，但对乡村来说，可是解决了企业发展中的技术人才问题。第二件事是，整个乡村产生的新的东西，冲击着整个城市。

这时候必须要解决城市的问题。办法无非就是堵和放。第一个就是说，你这个乡镇企业不能再四处冒烟了，就是说你造成了大量的环境污染。但比这更本质的问题是，城市这块怎么办？另外，城市这块要长起来，城市体制必须要改，国有工业要改。怎么改？当时面临非常大的问题。从决策者角度讲，城市本身由于体制问题，国有工业的惯性，是长不出来新东西的。采取的策略是，靠外资来冲！

引进外资，当时碰到非常重要的问题是，资本家的资本怎么长在社会主义的土地上？这是要命的一件事：社会主义土地，怎么长资本家的工厂？当时有人说，这个不行，这个不能进来，这个进来我们的社会主义怎么弄？但是聪明人想到一个办法，就是像农村土地改革一样搞两权分离，推进城市土地制度改革。第一，承认土地是商品，你可以有偿使用。第二，农村的土地可以所有权与使用权分离，城市也可以搞，所以城市是把城市国有土地使用权与所有权分离，分离以后政府当地主，收外国资本家的钱就行了。这下反对的人就没得说了，改革的人告诉他们：你看我们既当地主，也没有失去社会主义的优越性，我们用我们社会主义的土地收资本家的钱，他们还来给我们提供技术和资本，是很好的一件事。

城市土地所有权和使用权分离以后，碰到一件非常重要的事。对企业来讲，企业使用国有土地，最大的一件事是产权要有充分保障。土地的产权，它的使用、收益、转让，尤其是抵押，如果不能得到充分保障的话，企业就没法干事，不可能给你好好投资。所以，土地政策里面所有权与使用权分离，让政府用国有土地当地主收租的同时，对企业来讲，把国有土地的使用权做得很完整。

1998年的《土地管理法》让农地变成建设用地只能通过征收的方式，而且城市的用地者使用土地，只能用国有土地。这两条一卡，基本把农民通过农地转让搞发展的路堵死了。经过一番激烈的辩论，《土地管理法》中留了个口子，即《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，农民兴办乡镇企业等除外。农民可以办乡镇企业，拿土地去合股联营。看上去农民可以继续搞工业化，但是后来面临两个问题。第一，农民可以搞乡镇企业，但乡镇企业的产权有模糊性，政府跟企业之间的产权关系不清，后来大量乡镇企业改制了，也就慢慢没有乡镇企业了。第二，土地管理里面非常重要一点是，国土部通过年度计划指标控制地方用地。地方政府那么紧缺的土地指标，怎么可能放给乡镇企业？

这样，农民在集体土地上搞乡镇企业的工业化道路堵死了。堵死了以后，中国工业化模式进入到园区工业化的模式，就是土地都由政府提供。企业你要搞工业，可以！但只能在政府提供的园子里面搞。

设计园区工业化模式的时候，主要还是为了引进外资，引进高科技。当时有两个部委，一个是科技部，搞高新技术产业区；另外就是国家经贸委，就是原来的外经贸部，搞国家经济开发区。当时只允许这两个部门搞。但是允许这两个部门搞，各省级政府、地市级政府、县级政府就明白了，你可以圈一块地搞，我为什么不可以这样搞！这里面背后不是允许谁搞产业的问题，是只要我圈一个园子就可以招商引资了!地从哪儿来？政府垄断土地一级市场，政府统一批租，统一搞基础设施，搞好了就给企业提供土地。大家一下明白了，两个部委可以搞，我们各省级政府搞级别低一点的，建省级园区。县一级政府说，你省级政府既然允许搞，那我为什么不可以搞？土地都在我手上，因为中国的土地是在市县一级政府。然后到了乡镇一级说，那我怎么活？我也得搞点园子，因为原来的乡镇企业，你说我四处冒烟，不准搞了。

从此，整个中国以土地来主导发展权的发展模式，在园区工业化这个时候真正开始建立。就是说，园区工业化的模式，实际上是政府找到了用土地主导发展权的方式。

搞得非常厉害了，就开始整顿。我记得在1996年、1997年的时候有一轮大的开发区整顿。保留谁？当时国土部门提出，先把国家级园区保住。省级园区说，我这个也得保。省级园区就保了。到县级怎么办？每个县最多只准留下一到两个。中国基本上靠行政权控制开发区的权力，实际是控制你卖地的权力。其实园区的工业化，让政府重新掌握了土地发展权，由此形成土地成为整个经济发展发动机的局面。

土地管理的目标是两个。一方面控制土地来实现耕地保护，要实行最严格的耕地保护制度。土地管理的另一个目标是要为发展保驾护航。

所以大家发现了吗，经济不好的时候肯定是土地开闸。我们基本上是用土地的宽供应来保发展，但是又用保护耕地来提供土地管理的合法性。因此，一方面要高举严格保护耕地的大旗。另一方面要保高增长，就必须放地。

我们是靠供应工业用地来促发展。每年几百万亩的土地供应里面，差不多40%左右是供到工业用地上。工业用地方面为什么保证那么多土地供应？我们要成为世界制造工厂，但中国土地资源禀赋那么差，人均耕地很少，我们的土地如果纯按市场价供应的话，应该是高价，供不起那么多土地搞工业化。但现状是，政府垄断土地一级市场来供应土地。结果是什么？可以压低工业用地的价格，以成本价供地。我们一直是非常低成本地供应土地，保证工业化。最后搞出什么？园区工业化使整个中国成为贸易大国，成为世界制造工厂。

园区工业化，实质是政府掌握发展的主导权，以地谋发展。主要方式是什么？第一个是通过土地招商引资，低成本供地。第二，通过土地融资开展基础设施建设，打造投资环境。这个时候政府主要是招商引资，把企业吸引过来，为了就业，为了未来的税收。

但是，以地谋发展带来一个问题，就是只有部分地方政府是赢家。因为，不是所有地方的园区都能长得出工业来，都能获得税收和利润。这样带来的结果是，大量园区实际上难以实现资金平衡，最后只能靠政府财政来支持。另外，地方政府之间压低地价和靠土地贷款支撑基础设施建设，实际上工业用地的价格背离市场价值，这样使很多地方的园区在招商引资过程中败下阵来，长期亏本。

所以我们这套模式，好处就是供地成本压低了，使中国成为世界制造工厂，但弊端是，只有一半是赢的，另一半是赢不了的。

幸运的是，我们这时出来一个住房商品化的改革，另外是城市化快速推进，这两个引擎为地方政府靠土地招商引资的时候出现的巨大财政和债务负担解了套。

【“以地生财”：城市化的开启】

继续往下走，需要有解套的办法。土地与经济的关系进入第三个阶段。幸运的是，我们这时出来一个住房商品化的改革，另外是城市化快速推进，这两个引擎为地方政府靠土地招商引资的时候出现的巨大财政和债务负担解了套。住房商品化为整个地方政府带来土地价值上升的非常好的机会。只要把房子盖出来，商品房卖出去，土地就可以升值。另外城市发展带来服务业的发展，服务业的发展又带来土地价值的上升。所以，一方面，住房商品化的机会、城市化的机会为园区工业化造成的财政负担解了套，另一方面，土地制度改革允许商品住宅用地、商业旅游和经营性用地可以用“招拍挂”的方式出让，减少了桌下交易，推进了土地市场化程度。所以，我看改革开放以来整个中国土地改革中影响最大的就是两次，一次是八十年代的农村土地改革，第二次就是城市土地改革允许有偿使用土地和土地出让的“招拍挂”。这两次改革的差别是，那次改革是为农民的，这次改革是政府发现这个机会太好了，这么好的机会就是，原来供地的时候是协议用地，基本上是在桌下搞，现在不在桌下搞，把它在一个平台上一起来搞，这样政府把土地增值收益拿在手上了。政府以地生财，就是说经营性用地可以“招拍挂”，实际上使政府不仅获得了土地的增值收益，更主要是掌握了城市化的主导权。我们看到，搞园区工业化的时候，有一些地方政府很开心，但大量的地方政府是愁眉苦脸的，因为没有招来什么东西，土地就在那晒着。但是城市这块不一样了。以地生财，允许土地“招拍挂”以后，我们发现政府喜笑颜开，基本上从直辖市、省政府到那些最贫的地方的政府，都很开心，因为只要把地卖给房地产商，这些人把房子卖给购房者，土地就可以增值，土地升值的钱于公于私都好。

这时候我们看到，整个商品房价格不断攀升，商品房价格的不断攀升带来整个土地成交价格的不断上升，土地的溢价不断上涨。溢价不断上涨，政府推进土地市场化的力度就大。2001年，通过“招拍挂”方式出让的土地占整个土地全部出让面积的7.3%，2014年的时候，已经占到92%。经营性用地市场化推得很快。结果是，政府整个土地出让收入的高速增长。

在“招拍挂”政策出台之前，政府的土地没有卖出多少钱来。1992年到2001年期间，将近十年时间，整个才卖了一千亿元，但是2002年以后，政府的土地收入开始不断翻番了。另外就是整个地方政府对土地出让的依赖加大，加大的结果就是我们前面讲的，搞园区的时候各级政府在扩园区，但这时候政府明白过来，可以不光是搞园区，搞城市来钱更快。所以我们看到整个中国的城市，不同层级的城市，开始同步扩张。这与搞工业园区的机制是一样的，就是土地出让和土地抵押。所以各级政府开始不管这个地方到底有没有服务业，也不管这个地方房子可以卖出多少钱，各级政府开始同步扩张城市。这个时候政府还是在谋发展，在谋城市有模样。谋城市的时候，主要还是想产业能有发展，人气能有聚集，把房地产市场带起来，这样使整个土地收入能够增长。另外，这时候政府行为非常大的特点是在借钱上小心翼翼，土地能卖得出钱才会去借钱。

到土地与货币联合以后，这个时候政府对经济发展的主导权，与上一阶段比较起来，达到了空前的程度。政府用土地的紧箍咒加上货币的紧箍咒，基本上把整个中国经济发展的控制权牢牢掌握在自己的手上。

【以地融资：进入土地依赖型社会】

我们的问题出在第四个阶段，就是以地融资。以地融资以后带来的问题是，形成整个国民经济对土地的高度依赖。

以地生财，把城市拉起来了，拉起来之后面临的问题是，不同城市的房地产市场发展是不一样的。按市场规律来走，有些地方集聚度高，经济发展机会多，产业发展好，这些地方房地产市场就比较好，土地市场就比较好，卖的钱就比较多。但是面临的问题，好的地方你靠卖地把城市搞起来，日子过得很好，不好的地方怎么办？这些地方就开始想办法，把城市扩容，扩了以后把房地产市场搞起来。带来的结果是什么？是城市政府的债务负担越来越重。

前面讲过，在城市债务开始增大的过程中，总体来讲，地方政府还在考虑土地收益的平衡，能卖多少钱就贷多少钱。但是2008年黑天鹅出来了，全球金融危机爆发，我们自己认为这时候不能出事。所以用4万亿财政刺激加比这个数更大的贷款投入，启动了巨量的基础设施投资。不同层级的城市开始全面扩张。这是整个中国的一个转折点。比较起来，上一阶段是土地跟房地产联合，但是2008年以后的重大转折是什么？是货币跟土地联合。土地参与宏观调控，所谓“银根”“地根”。

所谓土地参与宏观调控是什么含义呢？就是在经济不好的时候放土地，经济好的时候压缩土地。这造成中国从2008年以后土地市场、房地产市场和整个宏观经济波动非常不正常。到土地与货币联合以后，这个时候政府对经济发展的主导权，与上一阶段比较起来，达到了空前的程度。政府用土地的紧箍咒加上货币的紧箍咒，基本上把整个中国经济发展的控制权牢牢掌握在自己的手上。

所以我们看到，首先，土地的投放与收缩，与财政资金和央行的货币投放一起，成为影响经济发展的主要工具。另外就是，允许地方政府成立融资平台。

各地对融资平台这件事在2008年之前还是非常小心的，包括最早搞这些的上海和杭州，都是非常谨慎的，只有重庆是比较大胆的。那时候大家成立融资平台，一定会考虑土地抵押的权责是不是清楚的，第二个是这些项目未来的收益会怎么样。但是2008年金融危机出来就麻烦了，地方政府成立融资平台，从直辖市、省一级的融资平台，基本上蔓延到乡镇一级。我们调研发现，你到各地去问，大家已经不太关心这个地能卖多少钱，就看融资平台成立之后我能弄到多少钱。融资平台已经从省一级到乡镇一级，已经从原来可能有盈利性的项目，转向长期的不管有没有盈利的项目。这样来看，整个融资平台，这时候开始发生非常大的混乱，基本上靠融资平台来注资，以地来融资。

自土地成为融资工具，这时候地方政府的项目制城市建设、基础设施建设，就发生了很大变化，就是政府的融资行为与土地出让收入脱钩，而主要取决于土地是否能融到资金。这时候政府对土地的依赖变成对土地融资的依赖。

2008年以来是整个中国经济运行的一个重大转折。对政府来讲，政府开始依赖土地融资。对企业和居民行为来讲，由于房价不断上涨，另外制造业利润不断下滑，这样制造业企业的投资意愿下降，房地产企业加速拉低负债，居民更愿意购房实现资产的保值增值。在实体经济利润下滑的情况下，银行资金只能向房地产和政府融资项目走。所以整个经济发展的链条基本上被套在土地上，中国成为土地依赖型的社会。

现在的趋势是，首先，政府土地出让的收益开始大大下降，但是土地抵押的面积和规模拼命上升，这是非常反常的现象，与上一个阶段有非常大的差别。上一个阶段是政府能卖多少地再去借多少钱，现在是，卖地的钱在不断地减少，但是土地抵押的面积和规模在不断地上升。

再就是房地产用地和工业用地的价差越来越大，实体企业就不搞产业了，不造东西了，把大量的厂房改成租地，另外就是把厂房出租。中西部地很多园区现在租给顺风做快递用，原来准备扩厂做的东西基本不再搞了。

第三个就是金融机构房地产贷款持续增长。2006年以来，无论是总量还是增速，都创历史新高。2016年9月末的时候，金融机构的人均房地产贷款同比增长20%，另外2015年下半年开始，居民部门的杠杆率和房地产开发企业的资产负债率都开始迅速上升。

中国的这套走法，基本上就是说，过去三十多年里，从开始依托土改改变农村状况，后来依托土地制度的独特性推动中国成为世界制造工厂，又靠土地出让收入和抵押建城市，最后靠土地融资让中国经济过度依赖于土地，依赖于土地资产的升值。这是我从土地角度对中国经济的基本描述。

政府用土地招商引资，造成非常严重的问题。首先是债务负担。然后在东部地区，大量转型企业不依赖于低成本的招商引资，但是带来两个结果，第一个是大量土地被浪费，第二个是企业等着你这些土地转变规划用途，用土地来投机。园区的土地投机在东部和中西部地区都是非常严重的。

【必须告别土地依赖发展模式】

我觉得现在面临的问题是经济下行。经济一直往上走的时候，这套做法是能搞下去的。因为土地在不断升值，房地产价格不断在涨，制造业也不断在扩，基本上这套模式是能玩下去的。但是现在面临的最大问题是整个经济下行。经济下行带来一个主要的问题，就是我们原来靠放土地拉动GDP的这套模式走不动了。

到了2012年左右，继续靠放地，GDP已经拉不起来了。我们看到，从2013年开始整个土地的供应，建设用地的供应量从七八百万亩开始往下落，整个GDP也往下落。这是我们中国经济面临的基本现实，就是你继续用土地的宽供应来拉经济增长的模式已经无以为继。这是我们面临的第一个问题。

第二个问题是用土地招商引资的效力减退。就是说你继续放土地，但是不会带来工业增加值的高增长。2004年以后，整个工业用地的增长里面，东部地区的供地继续还在增长，另外增长最快的是西部地区。整个东部地区还是在靠土地招比较大的企业，但是我最近去几个地方去调研以后，发现了一个非常重要的现象，就是在东部地区的园区，企业已经不再依赖土地的优惠。就是说它的土地成本在整个企业成本里面已经占很小的比重，这是第一。第二，一些进入东部园区的企业，或者留在东部园区的企业，基本上已经完成资本原始积累，不再那么迫切靠土地的抵押贷款解决资金问题。

但是政府的行为是什么呢？无论是在大城市还是中小城市，政府的行为基本还靠压低土地的地价来招商引资。政府继续还是在用传统的工业化模式来招商引资，但是企业在这方面的依赖性开始大大下降。

在西部地区。园区工业化进程遇到很大困难。中国经济下行，两块最严重，一块是原来的国有企业，搞煤的、搞油的，这些传统的产业产能过剩。另外就是仿照东部地区搞园区、在西部地区造园区的地方情况不好。西部的园区基本上就是这一轮经济下行最严重的地区，这些地区靠土地低价供应做园区。

政府用土地招商引资，造成非常严重的问题。首先是债务负担。然后在东部地区，大量转型企业不依赖于低成本的招商引资，但是带来两个结果，第一个是大量土地被浪费，第二个是企业等着你这些土地转变规划用途，用土地来投机。园区的土地投机在东部和中西部地区都是非常严重的。

第三个问题是土地供应结构进一步扭曲，与我们的结构性改革背道而驰。大家看我们的土地供应结构，其他用地、房地产用地和工业用地三块，从2011年开始，其他用地中80%是基础设施用地；房地产用地从2012年以来，比例不仅没有增加还减少了；工业用地2012年以来有所下降。我们整个土地的供应结构和结构改革之间有什么关系？我们一边在喊结构改革，但是你看整个供地的结构，基础设施的用地比例越占越大。结果是继续挤压房地产用地。然后，工业用地比重下降，这是一个正常现象。现在的最大问题是大量土地在保证基础设施投资。

整个用地的结构向基础设施倾斜以后，带来一个很大的问题就是金融风险。政府拿建设基础设施的土地去做投资的资金很大一部分来自哪里？继续来自土地的抵押融资。上一阶段以地生财的时候，政府用土地抵押做房地产，是等着房子升值，房子升了以后慢慢回钱，土地收入也慢慢回。但是基础设施供地增加以后，用基础设施去做抵押融资，这些钱怎么可能回得来？也就是说，结构性的扭曲继续加剧，金融风险加剧。

第四个问题是，土地出让成本上升，土地净收益下降，但土地抵押还在上升。这是一个非常危险的情况。很多人现在都在骂，说地方政府就知道卖地赚钱。但事实上，现在农民醒过来了，农民说，你政府要卖地，我跟你谈。再就是，现在很多城市的用地已经从原来的新增用地转向存量用地。转向存量用地以后，征地拆迁的成本大幅上升。现在土地成本上升到什么程度？2008年以来，政府土地出让成本大幅上升，很多地方占到一半以上，有的地方到60%。成本上升的结果是，政府的净收益下来了，现在才20%左右。

第五个问题就是部分城市和用地的土地抵押的价值被高估了。我们看东部地区的整个土地价值，基本上在评估的时候，是有房地产市场为依托。一二线城市，尤其是一线城市，基本上还是可以的。但是整个东北地区的抵押、西部地区的抵押和部分中部城市地区的抵押，抵押面积和抵押金额增加，这些地方一旦土地市场出现问题了，土地价值会往下走。土地价值往下走，但地方政府在利用土地贷款的时候，是按土地高价值的时候去评估、抵押的，这两者之间的差额由谁来承担？银行来承担吗？

第六个问题就是土地偿债的能力可能被高估了。你到地方政府看，现在政府承诺用土地出让来偿还债务的占40%。2012年的时候，各级政府承诺用土地出让偿还债务的比例达37.2%，所以我们估计2010到2015年期间，承诺用土地出让收入偿还债务的地方政府平均占比达到40%。再看杠杆，现在整个土地杠杆到什么程度？名义杠杆率在0.5到0.6，但真实的杠杆率是1.5到2倍，中西部地区土地抵押这块杠杆率更大，大部分中西部省份真实杠杆率都在2以上。政府最后能否真正按承诺的40%去偿还，这是我们在接下来几年面临的非常大的一个问题。

大家要认识到的一个基本现实是什么呢？就是整个经济再回到10%以上的增长速度是回不去了。但陷入这套发展模式之后，地方政府是在更加加重对土地的依赖。

在东部地区，新来的好的项目，到了以后，政府继续给你供地，不会减少的。不好的项目你也推不出去。整个中西部地区的园区工业化，在我看来会造成土地危机，造成整个土地的投机，还有整个政府用地的结构性扭曲、土地抵押的上升、土地抵押价值的高估，这实际上是我们整个宏观经济、金融和政府财务危机的重要根源。在经济下行以后，这套东西继续下去非常危险。

农业供给侧改革，说白了就是原来生产的东西很多不对路。现在好的大米要靠进口，优质的小麦要靠进口，大豆主要靠进口。你生产的东西卖不出去，市场要的东西又没有。

【以改革化风险、促转型】

很多人说改革改革，土地改革说了半天，都说一定要改。但是怎么改？

我觉得这里面核心有三件事。第一，你原来那套玩法怎么改变？靠土地启动发展，靠融资搞城市，以土地谋发展，这套模式怎么变？看这个大的方向有没有松动的可能性。第二，怎么过日子？以土地谋发展造出那么大的窟窿，一旦出现大的问题，要看土地上有什么文章可以做。第三，下一轮土地改革能不能带来一些机会？

经济发展阶段转换以后，是可以在大的土地制度框架下做调整的。

第一，土地发动机这个功能，现在地方政府还是在靠这个东西。这样面临一个问题：中央政府和地方政府之间的差异。中央政府已经明确，我不要再拉那么高的增长，但是不要拉那么高的增长，怎么样解决地方政府继续把土地作为拉动经济的发动机这个问题？你去所有的地方看，没有谁觉得投资不重要，增长不重要，招商引资不重要。所以，如果整个发展目标没有根本性的改变，地方劲头基本上是这样的。我去年到各地跑的时候，发现地方干部都挺蔫的，都是照章办事。今年劲头就起来了，这里要搞，那里要招商引资，还在弄。但如果再搞起来，我觉得整个宏观经济风险比2008年以后还要大。

要告别土地作为发动机的功能。如果不解决好地方政府的发展动机问题，继续还是以经济增长为目标，这个改革基本上不要谈了，土地改革没有任何希望，什么征地改革、农民权益，就别谈这些事。

第二，现在粮食安全、耕地保护和土地管理这个链条到了更明确的机会。原因是什么？就是对粮食安全的概念开始发生变化了。农业供给侧改革，说白了就是原来生产的东西很多不对路。现在好的大米要靠进口，优质的小麦要靠进口，大豆主要靠进口。你生产的东西卖不出去，市场要的东西又没有。就是说，原来是“粮食安全就是保吃饭”，现在提出主粮绝对安全。这样耕地保护也应从数量转向质量。

耕地保护的功能就相应发生了非常大的变化。首先就是要保优质的产能。再就是要把长期生态保护、土地污染和耕地保护之间的矛盾要缓解。你看我们现在开始有休耕的地，有要保护的黑土地，另外农村要有一部分做生态的土地。永久的地守住，其他的地是不是有一些机会了？就是说我们整个粮食安全内涵发生变化了，然后土地管理中以耕地保护为目标的内涵要发生变化，未来生态跟土地之间的关系是更大的问题。

未来的整个土地管理就是一个自然资源管理的概念，不简单是一个以粮食安全为目标的耕地保护概念。以自然资源管理为目标的话，土地的功能除了产粮食还有生态。就是说，未来土地管理的链条、土地管理的观念都会发生重大变化。这些东西实话说已经开始在变。

第三，保发展的目标可以放下了，如果这个东西不放下，经济会陷入更加危险的境地。

建设用地里面，房地产用地总量在25%到30%。但是这里面有将近10%到15%是去搞保障房，经营性的商品性住房是15%到20%左右。问题出在这儿，15%左右的房地产用地是卖高价房的，用这15%左右的房地产用地的价格来保证40%左右的不赚钱基础设施用地，另外保证30%左右的不赚钱工业用地，保证10%到15%不赚钱的保障房用地。

【以土地结构优化促结构性改革】

然后是，以土地结构优化促结构性改革。从大的结构来讲，我们是大的结构失衡，过去是工业用地占比太高，40%的工业用地，这块现在开始降下来，这是一个比较好的事。但是工业用地现在面临的问题是，中西部地区继续在扩，扩了又造不出好的东西。更要命的是基础设施的用地不能再扩了。

我们整个供地结构里面，房地产的供地结构是非常要命的一件事。建设用地里面，房地产用地总量在25%到30%。但是这里面有将近10%到15%是去搞保障房，经营性的商品性住房是15%到20%左右。问题出在这儿，15%左右的房地产用地是卖高价房的，用这15%左右的房地产用地的价格来保证40%左右的不赚钱基础设施用地，另外保证30%左右的不赚钱工业用地，保证10%到15%不赚钱的保障房用地。你说你土地的价格怎么可能下得来？整个中国的房地产用地在建设用地结构中比例还是太低，房地产这块土地承载的功能又太大。这个结构必须要调整。

最后是应对土地金融的风险的问题。第一件事是抵押价值高估的土地不良资产的处置。土地价格高估以后，回到市场价格，原来你按一千万算的，现在可能只有五百万了，差的五百万谁来担？第二件事是，存量用地调整利益机制的设计。现在地方政府只要愿意靠新增用地供地，存量用地就调整不出来；存量用地调整不出来，土地的价值就待在那里。但现在我们的问题是，大量存量用地中，到期和没到期的土地（既包括工业用地，也包括未来的房地产用地），这些土地的使用权收益涨价以后怎么分摊？现在这套机制如果不设计出来，原来的使用者就腾不出地来。

第三件事，土地二级市场改革。政府的土地就是卖出，卖完地以后，土地在二级市场上的交易是与政府不打交道的。这些在二级市场上的土地，未来要不要在政府统一的平台上交易？有很多土地原来就是存着的，就是等着升值再卖。二级市场上的土地增值收益，政府要从这里面获得一笔钱，这笔钱怎么去实现？与现在的所有者之间的矛盾又该怎么处理？

第四件事是国有土地资产经营改革。政府手上大量的储备用地、大量的划拨用地还有政府用地，是一大把的。你去地方去看，尤其中西部地区去看，政府不穷，全压在地上。但这些土地被地方政府压在手上，没有做生产性使用，土地价值没有实现。可以考虑建立国有土地经营公司，专门从事国有土地的经营。

基本上是人走资本回去，他要盖房子娶媳妇。这一轮城市化非常有意思的现象是，人走资本不回，这是非常大的一个变化。现在农村娶媳妇提的条件是：你在县城有没有房子，省会城市有没有房子；或者是你在武汉有没有房子，南京有没有房子？没有房子不嫁了。

【城市化的新动向：城乡互动】

大城市有集聚效益，但是我现在觉得城市化在发生重大的变化。这个变化是什么呢？就是说，大的城市在不断转型升级，同时城市与乡村之间的关系从原来的单向转向互动。原来单向的城市化是人往城市跑，另外就是土地给城市用，第三个就是资本往城市走。但是这一轮城市化我发现一个非常大的变化，比如说人，人现在有一个非常大的动向，往沿海地区的人在减少，中西部地区出来的人往地级城市跑。人的流向可能是我们整个中国城市化非常重要的风向标。

再就是资本。资本现在的变化是什么？在城市，现在整个成本上升以后，很多的资本开始往乡村走，再就是往城市和乡村结合的地方走。就是说，资本的流向也开始发生重大的变化。从去年以来，非常大的变化是，很多真正想往乡村、往农业去的东西在增加，资本在增加。第三是土地的使用。乡村的用地开始大量增加，乡村用地增加的主要的原因是整个城乡的互动。乡村本身在发生重大的变化：

首先是，村庄现在开始出现两极分化，非常严重，大量村庄衰败。为什么会这样？主要是，原来第一代的农民出去，基本上是人走资本回去，他要盖房子娶媳妇。这一轮城市化非常有意思的现象是，人走资本不回，这是非常大的一个变化。现在农村娶媳妇提的条件是：你在县城有没有房子，省会城市有没有房子；或者是你在武汉有没有房子，南京有没有房子？没有房子不嫁了。原来是村庄里的房子盖成两层了，有两层房子我们就嫁给你，现在就不是这样，现在就是说整个资本不回村。不回村的结果是大量乡村开始凋敝。但另一方面，部分乡村在活化，这是非常有意思的现象。有特色产品的，有一些好的产业的，有企业愿意回去搞的，有知识分子原意去搞的，差不多有四五类乡村开始复活。这样，一部分乡村开始活化。这两类乡村，一部分死，一部分活，接下来中国乡村就面临一个非常大的问题：死怎么个死法，这是非常大的问题，死也有很多种，怎么整合；另外就是活怎么个活法，资本怎么进入，这是第一个乡村的变化。乡村第二个变化是业态的变化。乡村现在与城市之间的互动增加。乡村原来就是给城市提供粮食，现在乡村开始提供很多稀奇古怪的东西。比如我去西藏林芝看，想不到农业开始复活。中国传统的农业是与手工业是绑到一起的，比如在西藏，我先种青稞，再养点藏羊、藏牛，再搞点手工艺品。这次我去西藏感觉非常有意思，那里整个手工业、手工艺品、“非遗”的产品开始出来，还有很多乡村的传统工业开始复活，传统产业开始复活。农业除了搞粮食还搞其他很多东西，比如乡村旅游、民宿，这些新业态蓬勃生长。这样带来一个结果是，整个中国的城市化进程，在最后进入城市中国之前，可能会有一个阶段是，生产要素在城乡之间跑来跑去，有城市往农村跑的，有农村往城市跑的，会有一个这样阶段。面临最大的问题是我们的土地制度。也就是说，土地制度的改革是可以应对城乡这种互动的。比如农业转型，假如有新的人进到农村要搞新的业态，进不进得来？新的主体进到农业里面，如果产权的保护不能做得跟城市和工业产权保护的稳定性一样，产权的权能达不到这个标准，它就没法干，没法做下去。

土地的功能在变化，整个产业升级对土地依赖在发生变化，城乡之间的关系发生也在变化。这样，土地制度的撬动实际上可以带来更大的发展机会。

【农地改革核心是要应对人地关系变化】

整个农村改革现在面临最大的问题，第一，农地制度能不能让新的主体进来。中央设计的方案叫三权分置，所有权留着，承包权是农民的，另外新做一个主体，给你单独设权和赋权。现在面临一个问题在哪呢？新的主体进去，这个经营权怎么保证？还有经营权怎么担保抵押？现在讲经营权只能用收益权担保抵押，如果你搞粮食。但你能担保抵押多少钱？

第二个就是宅基地改革。乡村的死和乡村的活，核心问题是宅基地问题。我们的村庄在不断地变，先走10%的人，再走20%、30%的人，村庄慢慢在变，但是村庄一直没有消失。所以人跟地的关系已经不简单是农民跟农地的关系，而是农民与宅基地的关系。如果村庄不能打开，不能开放，宅基地如果不是财产，如果宅基地继续还是在无偿分配，这个宅基地最后就变成原来在村的每人拿一份，拿一份就不放，也放不出去，因为不是财产。所以宅基地这块，基本上把整个中国村庄的演变捆死了。

整个农村土地制度改革里面，对农业最大的影响是土地，就是怎么样让新的主体的权利得到保障。但是对整个村庄现代化来讲，影响最大的是宅基地制度，如果宅基地制度没有新的设计，整个村庄的凋敝只会加剧。

另外，城乡之间打通的地方，未来有非常多的机会。未来可以有一些小镇搞出来，可能是搞产业或者是旅游、文化的，也可能是养老的。但这些小镇肯定不是现在的长法。这些城乡之间打通的区域，未来也寄托于土地制度的改革，就是地怎么用、怎么供，土地价值怎么补偿。如果这套东西改了，我们下一步还是有希望的。

基本总结是，我们上一轮搞的那套模式，起了一定的作用。我们非常聪明地用那套独特性把我们的工业化搞起来，把城市化搞起来，但是也留下很多问题。现在风险在哪儿？风险就是说，地方政府还想用这套东西继续搞，但是市场和民间的力量已经开始往另外一个力量走。土地的功能在变化，整个产业升级对土地依赖在发生变化，城乡之间的关系发生也在变化。这样，土地制度的撬动实际上可以带来更大的发展机会。

（本文为刘守英教授在鸿儒金融教育基金会和上海金融与法律研究院联合主办第100期“鸿儒论道”论坛发表的以“从土地看中国经济”为题的学术演讲）