新时期国家级新区的战略定位与极化机制

内容摘要：随着国家级新区逐渐成为新常态下一项新的区域发展战略，新时期国家级新区的战略定位和极化机制成为重要的研究课题。本文在对国外城市新区、我国国家级新区已有文献的系统性研究基础上，对各个国家级新区已有发展目标进行深入的提炼、分析，提出新时期国家级新区的定位既要符合城市新区的一般规律，还应具有鲜明的时代特征：即成为国家/区域改革创新新样本、新常态下中心城市转型升级新引擎、新型城镇化下统筹城乡新载体。国家级新区作为新型经济增长极，将促进所在中心城市、城市群跨越发展，形成从点到线、从线到面的多层次、宽领域、全方位的区域经济发展新路径。

关键词：国家级新区 战略定位 极化机制

引言

作为一个新的区域研究热点主题，国家级新区业已成为理论界和决策者们共同关心的问题。根据中国知网统计，以国家级新区为主题的年度论文收录数量从2013年的63篇增加到2015年的163篇，增幅达259%，其研究内容逐渐从单一的个案、专题研究转向国家级新区的整体功能研究，显示出我国经济进入新常态以来国家级新区作为一项整体的功能区战略，其学术关注度大幅提升。

国家级新区早已有之，然而国家级新区作为一项战略则形成于我国经济进入新常态的这两年。经历了2014年以来的密集批复，目前我国国家级新区的数量已经达到17个（截至2016年5月），基本实现了我国东部、中部、西部、东北四大板块的全覆盖。按照国家新型城镇化战略估算，到2O2O年国家级新区预计增加50个以上，国家级新区将成为新常态下一项名副其实的国家战略。在这样的背景下，围绕国家级新区的一些核心问题需要重新认识，包括：作为一项战略，国家级新区的战略定位是什么？作为新常态下的区域增长极，其极化机制是什么？这些都是迫切需要回应的理论和现实问题，也是本文讨论的重点。

国外城市新区相关研究

国外城市新区研究始于19世纪初，主要是围绕工业化、城市化过程中特定的城市问题展开。国外没有“国家级”新区的概念，与之直接相关的是城市新区，相关研究对我国国家级新区建设提供了基本的理论支撑与实践借鉴。国外早期的城市新区研究侧重社会功能，研究主题聚焦于建立新区以疏解中心城市的居住、交通压力，随着欧美国家工业化的深入推进、逆城市化诸多弊端的出现，相关研究逐渐拓展至新区的经济功能、开发管理等方面。从不同国家的实践情况来看，国外的新区建设主要源自大城市功能疏散的需要，在实践中呈现出不同的发展定位。最早进行新城建设的英国伦敦，其新城规划的主要功能是高速工业化下的城市功能疏散，从田园城市开始，共经历了三代新城的实践探索；法国巴黎的新城建设，主要是基于“优先发展轴”的多中心城市理念；日本东京的新城建设则围绕便捷交通干线支撑的“业务核心城市”；美国的新城建设则是以私营化和郊区化为动力，新城建设由公司镇开始。其中具有代表性的研究包括：

（一）新区社会功能方面

针对西方工业革命后大城市人口膨胀引发的住房紧张、交通拥挤问题，Howard E.（1898）关于“建立新城解决城市问题”的理念被认为是新区研究的理论雏形，他通过三种“磁力”的图解论证，提出建设兼具“城市-乡村”優点的“田园城市”理论，对城市规模、布局结构、人口密度、绿带等城市规划问题提出了独创性的见解，对英国、日本的“反磁力中心”城镇布局体系建设提供了直接的理论指导，对其后的卫星城镇（Unwin，1903）、有机疏散（Saarinen，1934）、广亩城（Wright，1932）等理论具有启蒙意义。

（二）新区经济功能方面

Hall P.（1972）总结了英国的新城建设经验，认为仅将新区定位为大都市的“卧城”会导致“钟摆式”的交通问题，应注重新区就业-居住的平衡，发展新区的产业和经济；Marshall A.（1997）提出将工业集聚区称为产业区，Weber A.（1997）从工业区位论的角度阐释了产业集群现象，为城市新区产业聚集研究奠定了基础；Garreau J.（1991）将美国中心城市周边的新区命名为“边缘城市”，此后新区与中心城市的互动关系成为一项新的研究主题，Henderson V.（1996）探讨了中心城市与边缘城市的人口、就业与居住的竞争关系，Mc Kee D.（2001）、Barnett J.（2002）进而分别研究了边缘城市对中心城市的经济贡献以及边缘城市向城市转型的可行性。

（三）新区开发管理方面

“美国精明增长联盟”（Smart Growth America，2000）针对城市郊区无序蔓延、低密度开发的问题，将企业管理的理念引入城市新区发展管理，提出的“精明增长”理念，在实施方法上强调科学编制土地利用规划、发挥政府财税政策的指向作用；Biles R.（1998）、Forsyth A.（2002）等基于美国新城开发案例研究，指出必须发挥政府和新城开发商的共同作用，即由私人进行资本运作、地方政府提供产业和开发政策，由二者合作共同完成新区开发。

综上所述，国家级新区是中国特有的新区建设战略，国家级新区的建设原型来自国外的城市新区，国外的新城新区建设为我国的国家级新区建设提供了基本的理论支撑与实践借鉴，但二者在建设背景、战略目标、管理开发体制等方面存在显著差异，因此传统西方理论无法充分指导和解释国家级新区的实践。

国内的国家级新区相关研究

国内的国家级新区研究始于上世纪90年代，以2014年为时间节点大致分为两类：2014年之前由于国家级新区数量较少（仅6个），相关文献多以单一新区为研究对象，主要集中于浦东、滨海、两江三大国家级新区，研究内容聚焦于相关个案的产业发展、体制机制等，研究方法多为定性分析；随着2014年国家级新区开始进入密集批复期，学者们开始将“国家级新区整体”作为研究对象，研究内容开始涉及总体战略、布局、规划研究，研究方法上注重定性、定量的综合应用。其中的代表性研究包括：

（一）单一新区研究方面

余典范（2007）研究了浦东新区在上世纪90年代改革开放中的示范意义，提出浦东新区与深圳特区的不同之处在于要依托上海对长三角产生辐射作用。贺曲夫等（2009）针对滨海新区管委会、各区政府多头管理的问题，提出了滨海新区管理体制改革的三个改革方案：即设立滨海二级市、调整行政区划设立滨海新区行政区政府、维持新区管委会模式及行政区划现状但通过高配管委会领导的方式扩大管理权限，并详细论证了上述方案的优点与不足。邢春生（2010）认为改革开放催生了中国特色的区域经济增长极，他以增长极带动区域经济为主线，研究了“大工业带动”的滨海模式以及深圳特区、浦东新区对珠三角、长三角经济区的引领带动作用，对滨海新区带动环渤海经济区发展的作用机理进行深入分析。王佳宁等（2012）提出国家级新区的建设将关系到区域经济社会发展、乃至更高层级的国家总体战略部署，国家级新区不但要引领经济发展，还要在行政体制、社会改革等方面大胆探索。

（二）国家级新区整体性研究方面

曹云（2016）比较了国家级新区与国家级开发区、普通城市新区的功能与特点，提出国家级新区是以改革和创新为内在动力、以建设多功能城市型经济为方向、承担国家全局性战略使命的综合功能区，国家级新区将成为新常态下我国一项新的区域发展战略和经济增长的新引擎。吴昊天（2015）指出国家级新区的角色是改革红利释放区、改革探索试验区、区域核心增长极、产城融合典范区、绿色生态宜居地，上述研究为新时期国家级新区战略定位的调整提供了基本思路。叶等（2015）构建了国家级新区发展潜力评价指标体系，运用GRNN法对已有国家级新区、准国家级新区所在的中心城市进行了综合评价，将新区进行了功能分类。彭建等（2015）以城市群为评价对象，构建了国家级新区区位选择的评价指标体系，评价了现有国家级新区布局的合理性。晁恒等（2015）以尺度重构为视角，将国家级新区视作国家治理战略的“增量空间”以及区域空间优化的载体，认为“多规合一”（包括国民经济与社会发展五年规划、土地利用总体规划、城乡总体规划）将有利于新区治理模式及空间战略的重构。

总体而言，早期关于单一新区的案例研究为国家级新区的整体性研究提供了重要的研究视角和研究基础，勾勒出少数“类特区”功能定位下的“国家级新区”在我国改革开放、经济发展全局中的位置，对“国家级新区”作为一项整体战略纳入宏观政策框架起到了推动作用。另一方面，国内关于国家级新区的整体性研究起步时间较短，相关文献仅限于现有和拟申报的国家级新区的研究，缺乏对于未来国家级新区发展方向的宏观把握，尤其缺少对于新常态下国家级新区战略定位的前瞻性研究，对于国家级新区极化机制尚缺乏有力的理论探讨。

国家级新区的战略定位与极化机制

通过国家级新区的国内外前期研究可以发现，国家级新区一方面具有普通城市新区的一般特征，另一方面则承担了国家全局性的特殊使命。国家级新区的建设原型来自国外的城市新区，二者的不同之处在于：国外城市新区始终立足于大城市城市化、工业化的发展需要，其建设历程经历了从社会功能导向向经济功能导向的转变，新区建设面积、人口规模较小，其基本功能是大都市的“反磁力中心”，最终成为“多极核”城市的核心区；我国的国家级新区从设立之初便立足于国家全局性的经济社会发展目标，属于超大规模城市新区，因此，国家级新区除了具备国外城市新区的一般功能以外，还依托特殊的优惠政策，承担了国家改革与开放、辐射城市群等更大空间尺度的战略功能，是引领区域乃至全国创新发展的新型增长极。

（一）国家级新区的战略定位

无论最早的上海浦东新区还是最近获批的吉林长春新区，每个国家级新区都有自身明确的发展目标。通过表1可以发现，已获批的17个国家级新区各自的发展目标都不尽相同，形成这一现象的原因在于：不同国家级新区的批复设立体现了不同时期我国区域经济布局“由南向北”、“从东向西”的现实需求。浦东新区、滨海新区的设立体现了我国早期沿东部沿海地区由南向北的开放路径，而两江新区、兰州新区、长春新区的获批则呼应了我国的区域发展战略从“东部崛起”、“向西开放”再到“四大板块均衡发展”的政策转向。在此基础上，各新区承担了不同的国家级的发展目标。通过对各个国家级新区的发展目标进行再提炼可以发现，促进全国（区域）改革与开放、特色产业聚集、新型城市增长极、辐射城市群等构成了国家级新区发展目标的共同内核。本文将以此为基础，进一步展开讨论。

首先，国家级新区属于“国家级”的战略，因其承担全局性的战略使命区别于普通的城市新区。例如，浦东新区是我国“四个中心”建设的核心区，滨海新区承担了我国北方对外开放的门户功能，两江新区担负起辐射中西部、全国城乡统筹探索的国家使命，舟山群岛新区、兰州新区、南沙新区、西咸新区和贵安新区等，则分别成为海洋经济、西部产业承接、粤港澳全面合作、以人为本新型城镇化、欠发达地区赶超战略等专项领域改革示范区。其次，国家级新区的基本属性是“城市新区”，是城市郊区化发展的产物，是承接中心城区产业、人口迁移的重要载体，具有国外新城的基本特点。

通过对国家级新区特殊性和一般性的讨论，与以往研究仅将国家级新区定位为经济增长极不同，本文认为新时期国家级新区的定位既要符合城市新区的一般规律，还应具有鲜明的时代特征：即成为国家/区域改革创新新样本、新常态下中心城市经济转型升级新引擎、新型城镇化下统筹城乡新载体；围绕这一定位，国家级新区应具有以下发展目标：改革开放创新区、特色产业聚集区、产城融合示范区、中心城市核心区。

（二）国家级新区的极化机制

國家级新区是我国开发开放战略实施的着力点，“国家级新区——中心城市——城市群——经济带”的极化机制，是国家级新区战略的核心要义。即：以国家级新区为增长引擎，推进中心城市“点”的开发开放，辐射城市群“面”的建设，“点”、“面”通过交通“轴线”连接，最终实现我国从“增长极发展”延伸到“增长轴发展”。例如，浦东新区、滨海新区、两江新区等的开发开放，成为直接带动长三角、京津冀、成渝四大国家级城市群的引擎，而上述国家级城市群推动我国国土空间开发从“增长极发展”延伸到“增长轴发展”，形成从点到线、从线到面的多层次、宽领域、全方位的区域经济发展新路径。

未来东部国家级新区浦东新区、滨海新区、舟山群岛新区、南沙新区将按照国家赋予的战略使命，对所在区域承担改革创新、产业转型升级和辐射等功能，促使所在城市/城市群优化升级并形成新的竞争优势，推进相关城市群发挥国际影响力。西部国家级新区将成为西部大开发、新型城镇化等多项国家和战略的共同支点，在中心城市进一步开发开放、培育城市群等方面发挥重要作用。

结论

本文在对国外城市新区、我国国家级新区已有文献的系统性研究的基础上，对各个国家级新区已有发展目标进行深入的提炼、分析，提出了国家级新区的战略定位和极化机制。

总体而言，国家级新区与经济特区、国家级经济技术开发区、国家级高新技术开发区、自贸区共同构成了我国改革开放不同时期城市功能区的战略蓝图。其中，国家级经济技术开发区的新定位是实现“三个成为”，国家级高新技术开发区也提出了“四位一体”的精确定位，而自贸区则是经济转型升级背景下新一轮对外开放的试验区。在此背景下，“十三五”期间，随着我国“三大战略”、“四大板块”建设的深入推进，国家级新区的数量将进一步增加，逐步成为新常态下国家/区域改革创新新样本、中心城市经济转型升级新引擎、新型城镇化下统筹城乡新载体，促进所在中心城市、城市群的跨越发展。

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