府院之争与北京政局

蔡晨

府院之争是民国初年一起重大的政治事件，这一事件主要起因于大总统黎元洪和国务总理段祺瑞在对德宣战问题上的分歧，它改变了民初的政局，为张勋复辟创造了条件，最终使得国务总理段祺瑞大权独揽。

一、黎段之争

1916年6月6日袁世凯病亡，7日黎元洪在北京就任大总统，29日黎元洪颁布命令，任命段祺瑞为国务总理，8月1日国会重新复会。根据“临时约法”：“大总统与国务院各有其职权，大总统的权力受到国会制约，命令要经内阁成员的副署才得以生效，其实质是责任内阁制。”[1]大总统的权力受到极大限制，段祺瑞以国务总理身份出掌北京政府实权，而黎元洪则由段拥立，而且没有军事实力作为后盾。因此，段祺瑞及其下属也没有把黎元洪当回事。却不料黎元洪上任后不甘心无所事事，对政事颇为关注，与段祺瑞对立起来。于是，以黎元洪为首的总统府（府方）和以段祺瑞为首的国务院（院方）开始了权力之争。

黎段关系因为徐树铮而趋于恶化，徐树铮长期追随段祺瑞，为段的心腹，段为国务总理，任命其为国务院秘书长，徐树铮到职后不久就露出专断的态度。有一次，徐树铮因要发表福建三个厅长的命令到公府办理蓋印，黎偶然问到这三个人的出身和历史，徐树铮不耐烦地说：“总统不必多问，请快点盖印，我的事情很忙。”当他出府后，黎元洪向手下人气鼓鼓地说：“我本来不要做总统，而他们也就公然目无总统！”[2]在总统府秘书长丁世峄给黎元洪的呈文中也记载：“大总统无见无闻，日以坐待用印为职。”[3]丁世峄为加强府方权力，提出《府院办事手续草案》，建议大总统可以出席阁议，发表意见，但不得参加表决。大总统对国务可以自由行使其职权。如对用人方面不同意，可拒绝盖印。府院双方为权限问题多有争执，最终双方达成协定：一是国务会议开始前，向大总统呈报议程安排，会后上呈议事记录；二是会议议决的事务，由一名国务员入府报告大总统；三是每个周五，国务员齐集总统府商议政事；四是大总统对国务会议议决案如果有疑问，有权命令总理及相关部门说明理由，如果仍觉不妥，国务会议需要复议一次；五是未经国务会议议决的命令，总统可以拒绝盖印。由此，府院权限之争稍有缓和。

然而后来，府院之争因内务总长孙洪伊与国务院秘书长徐树铮的冲突又变得紧张起来。徐树铮独断专行，不经国务会议讨论就任命郭宗熙为吉林省省长；参议院提出的对福建省长胡瑞霖的查办案，也不经国务会议讨论就以政府的名义咨复参议院，这些都是破坏制度的事情。孙洪伊因这些事件当面质问段祺瑞，段竟无言以对，只得骂一声“又铮荒唐”。孙洪伊因此负气请辞，段退还其辞呈，不准辞职，孙因而得势，并且进一步打压徐树铮，他对国务院秘书长的职权作出种种限定，徐树铮因而对其恨之入骨。与此同时，还发生了孙洪伊在内务部任内不依法而被控诉于平政院的事件，孙洪伊以平政院是袁世凯的御用机关因而在现今是非法机关为由，不为所动。段祺瑞亲赴总统府要求黎元洪在免除孙的命令上盖印，黎予以拒绝。同时，国会议员褚辅成等在国会提出弹劾徐树铮的提案，并拟进一步弹劾段祺瑞。双方都不肯让步，徐孙二人皆不去职，府院矛盾激化。最后，经北洋大佬徐世昌的居中调停，11月20日，黎元洪下令同时免除徐和孙的职务，暂时缓和了府院之争。

在府院之争中，府院双方在国会中都有所依托，当时的国会主要有两大派系，一派为前国民党人组成的商榷系，主张拥护宪法，巩固共和、国会两院制及地方分权主义等。商榷系在国会拥有议员近400人，主宰国会，成为黎元洪所倚靠的力量。另一派则为前进步党人组成的研究系，主张集权和国会一院制，与商榷系对立，支持段祺瑞。在国会中，黎元洪占很大优势，但段祺瑞以北洋势力为后盾，实力更为雄厚。

二、督军团干政

袁世凯死后，长江巡阅使张勋（后兼任安徽督军）在1916年6月9日，邀请北方七省代表到其大本营徐州开会。张勋的参谋长万绳栻宣布“会议纲要”十条，以“团结团体，巩为中央”作为烟幕，组成督军同盟，阴谋复辟，对抗中央政府，保全他们的权力地位。参加会议的各省军阀苦于北洋派的解体，并且忌惮西南护国军的声威，接受了张勋提出的条款，而张勋也乐于趁此机会以取得北洋派领袖和“各路诸侯大盟主”的地位。

9月21日，张勋又邀请鲁、奉、吉、黑、直、浙、苏等省督军代表到徐州，召开了第二次徐州会议。由于参会代表是各省督军，所以外界称他们为“督军团”。督军团倚仗自身势力抗衡国会和西南军阀，并在会上“公推”张勋为“盟主”。督军团成为段祺瑞反对黎元洪与国会中的商榷系议员的利器，并牵制时任副总统的北洋直系首脑冯国璋，张勋则名为北洋团体造势，实则阴谋复辟清室，段、张二人互相利用，但是段祺瑞对于张勋复辟的阴谋是不支持的。

督军团干预政务的表现主要是攻击国会中的商榷系议员。9月2日，张勋以上海租界破获的一起烟土案为由，诬陷司法总长张耀曾贩卖烟土，要求罢斥张耀曾，张耀曾愤而辞职，但被黎元洪挽留。25日，张勋等又联合通电，攻击外交总长唐绍仪。在其电文中称“唐绍仪学识凡庸，材智猥下……唐绍仪曾以六百万元之巨款，竟与少数伟人朋比分肥。”[4]唐绍仪在督军团的威胁下被迫辞职。1917年1月9日，第三次徐州会议召开，达成协议如下：一是请总统罢斥“佞人”，二是取缔国会，三是拥护总理，四是淘汰阁员，五是促成宪法。督军团干政之势愈演愈烈，张勋一时间成为北洋军阀中炙手可热的人物。

三、对德宣战

对德宣战问题使得府院之争趋于激烈，段祺瑞主张对德宣战，黎元洪则反对对德宣战，在国会中商榷系支持黎而研究系支持段，在参战问题上段有日本的支持，而黎则有美国的支持。1917年3月3日，国务会议通过对德绝交案。4日，段祺瑞偕同全体阁员到公府，请黎元洪在向国会提出的对德绝交案的咨文上盖印。黎元洪以各省军人反对对德宣战和大总统有宣战媾和的特权为由拒不盖印，气得段祺瑞没有与黎元洪告别就乘车离京赴津，经副总统冯国璋亲自到津劝说，才于6日返回北京复职。

3月10日，众议院召开会议，就对德绝交案进行表决，并以331票对87票的多数通过此案。11日，参议院投票也以158票对35票的多数通过该案。对德绝交案通过后，围绕对德宣战和加入世界大战的问题，府院双方又对立起来。由于黎元洪和国会联手阻挠参战案的通过，段祺瑞于4月25日在北京主持召开了各省督军和督军代表参加的会议，讨论对德宣战问题。后经段祺瑞的疏通，地方军阀大多转为支持参战。

5月1日，段祺瑞内阁通过参战案。黎元洪为了阻止参战，将参战案递交国会讨论。8日，国会众议院秘密讨论参战案，商榷系议员多表示反对。当国会众议院在10日讨论参战案时，陆军次长傅良佐纠集了数千人的“公民团”扰乱国会，公民团将国会会场团团围住，喧哗起哄，甚至还殴打议员。议员们对此非常气愤，暂停讨论参战案，请总理，内务、司法总长到场接受质问。段祺瑞当晚到场，下令京师警察总监吴炳湘派警员驱散公民团，议员们才得以回家。公民团围攻众议院的事件，激怒了国会议员们。伍廷芳、程璧光、张耀曾、谷钟秀四位阁员相继请辞，内阁成员只剩两人。他们的请辞使得内阁陷入瘫痪。副总统冯国璋为缓和府院矛盾，呼吁府院按照法律途径将参战案交由国会议决，冯国璋在致大总统黎元洪、总理段祺瑞等的电文中这样写道：“日前众议院开会日期，忽有所谓公民团者，聚众迫胁。虽各国市民，未尝无此恶例，要其为法律之行动，则无可置辩，幸赖大总统暨总理素尊法治，终以武力解散之，然而各方面之愤慨，远近人心之惊惶，阁员有星散之形，两院成停滞之象，国璋养疴江宁，不能奋飞远道……如梼自欧战问题，牵及东亚，大总统俯从阁议，正式提出国会总理、各总长交与国会，开诚相见，静候各议员良心上之解决。”[5]19日，众议院复议参战案时，议员褚辅成提出“内阁辞职者众，不能行责任内阁之实，不如暂行缓议，俟内阁全体改组，再行讨论。”[6]这一动议获得多数议员的赞成而通过。参战案于是被搁置。

段祺瑞见国会两度讨论参战案未能通过，下定决心要解散国会。5月19日，由吉林督军蒙恩远领衔，联合督军团22名代表，联名呈请黎元洪解散国会。黎元洪以约法没有赋予总统解散国会之权为由严词拒绝，并示意让段祺瑞去职方能解决问题。此时，总统与国会在府院之争中占了上风，督军们因强行通过参战案的计划受挫，于5月21日南下徐州，次日，在张勋的主持下，召开了第四次徐州会议，张勋制定了三步走的计划，即解散国会、推倒黎元洪、清帝复辟，与会督军纷纷表示支持。而黎元洪决定先下手为强，于23日下令免去段祺瑞的国务总理职务，以伍廷芳代理其职。段祺瑞则离京赴津，谋划解散国会和推倒黎元洪。

四、复辟闹剧

听闻段祺瑞被罢免，张勋先是迅速行动起来，与督军们密谋与中央脱离关系，实行兵谏，而后又突然变卦，宣布中立，并且表示愿意居中调停。然其真实意图是一旦黎元洪请他进京调停，即迫使黎解散国会，以行复辟之事。

5月30日，安徽省长倪嗣冲首先通电宣布与中央脱离关系，此后各省也纷纷宣布独立，并且准备实行兵谏，手无兵权的黎元洪束手无策，恰好赶上张勋表示愿意居中调停，同日，黎元洪即给张勋去电，希望与其共挽狂澜。6月1日，黎元洪发布了召张勋进京令。张勋于6月7日率五千余人的“辫子军”从徐州出发，到达天津，会见了段祺瑞，段祺瑞郑重告知张勋：“你如复辟，我一定打你。”[7]张勋到津后并未急于进京，而是要求黎元洪解散国会，如果不解散，则对后果不负责任。在张勋的胁迫下，黎元洪不得已签署了解散国会的命令。6月14日，张勋进抵京师，6月27日康有为等抵达北京，与张勋共同商讨复辟事宜。7月1日，张勋等人拥戴溥仪复辟，黎元洪被迫去职，张勋发布上谕，并让各家各户重新挂起龙旗，旗人欣喜若狂。“辫帅”张勋当日发通电称：“议会以乱民为后盾，阁员恃死党为护符……推原祸始，实以共和为之厉阶……默察时势人情，与其袭共和之虚名，取灭亡之实祸，何如屏除党见，改建一巩固帝国，以竞存于列强之间”。[8]

听闻张勋复辟后，7月3日，段祺瑞在马厂誓师讨逆并自任“讨逆军”总司令，各地纷纷表示反对复辟，地方督军也纷纷响应段祺瑞，决定兴师讨逆。“倪嗣冲、冯国璋、张怀芝则策划夺取张勋的老巢徐州。”[9]6日，讨逆军和复辟军在万庄附近交战，复辟军失利而退。徐州方面，镇守使张文生也背弃了张勋。同日，湘军第一师师长赵恒锡在致陆军次长傅良佐的电文中写道：“顷者张康，以无赖幺麽，举我艰难缔造之共和国家，毁于一旦，狄听之下，发为冲冠，奉诵电示，沉痛激昂，至深感佩，弟忝总师千，仗义讨贼，自当奋力争先，业已禀承谭督军，克日率所部出发，誓荡妖氛，还我民国，谨先驰布藉慰。”[10]此前表示支持张勋的第十二师、第十三师，对复辟之事也产生了动摇，张勋方面形势严峻。7月7日上午10时，“共和军一架飞机从南苑机场起飞至丰台，见复辟军逃遁，飞机转而空袭了紫禁城，投下了三枚炸弹，一弹落在乾清门外，爆炸时炸伤侍卫一员、轿夫一名，炸死一只狗，另一弹落在御花园内，炸伤太监一人，最后一弹落在养心殿之金缸内，该弹因被水浸湿，故未爆炸，但清帝溥仪已受惊成疾，瑜、瑾诸太妃也吓得不能进膳。”[11]同日，复辟军由丰台退入永定门，屯驻天坛一带，并布置大炮于天安门、景山、西华门、南河沿等处，企图负隅顽抗。7月9日，各国公使害怕两军交战会危及他们的安全，出面调停，劝说张勋解除武装，以免京师受战火之苦，然张勋不允，以致7月12日，讨逆军五万余人兵分三路对北京发动总攻。对战中，复辟军纷纷缴械投降或溃逃，战场上满地是被遗弃的辫子。这些辫子是张勋的“辫子军”为便于逃命而剪掉丢弃的。张勋见局势不妙，逃入荷兰使馆，溥仪则宣布退位并逃入英国使馆。12天的复辟闹剧至此落下帷幕。

府院之争最终以段祺瑞重掌大权，复任总理，黎元洪辞去总统一职而告终，段祺瑞也被冠以“三造共和”的美名。

注释及参考文献：

[1]汪朝光.北京政府的常态和异态——关于黎元洪与段祺瑞府院之争的研究[J].近代史研究，2007，5.

[2][4]陶菊隱.北洋军阀统治时期史话第三册[M].山西：山西人民出版社，2003：54、61.

[3]来新夏.中国近代史资料丛刊·北洋军阀[M].上海：上海人民出版社，1993：283.

[5]摘自中国第二历史档案馆档案，即北洋政府档案·陆军部：第265～267页，《副总统江苏督军冯国璋为呼吁府院按照法律途径交由国会议决是否对德宣战致大总统黎元洪、总理段祺瑞等电》，1917年5月16日。

[6]来新夏.北洋军阀史上册[M].天津：南开大学出版社，2000：452.

[7]杜春和.北洋军阀史料选辑上册[M].北京：中国社会科学出版社，1981：212.

[8][9]许指严.复辟半月记[M].北京：中华书局，2007：13-14、28.

[10]摘自中国第二历史档案馆档案，即北洋政府档案·陆军部：407页，《湘军第一师师长赵恒锡为不日将率军北上维护共和致陆军部次长傅良佐电》，1917年7月6日。

[11]郭指严.复辟半月记[M].北京：中华书局，2007：48.