在建工程烂尾风险控制问题探讨

青晖

自我国实施商品房预售许可制度以来，商品期房在商品房市场中一直占据绝对主流，伴随商品房预售而生的是烂尾楼问题频发。早在2005年，中国人民银行在《2004中国房地产金融报告》中指出，很多市场风险和交易问题都源于商品房的预售制度。并提出目前经营良好的房地产商已经积累了一定实力，可以建议取消现行的房屋预售制度，改期房销售为现房销售。近几年从地方到全国的各级两会，关于取消商品房预售制度的讨论也常見传媒，也有地方跃跃欲试。2010年，广西壮族自治区住房和城乡建设厅表示将研究取消商品房预售制度的细则并将选取广西首府南宁市作为试点。然而时至今日，南宁市商品房预售制度仍未取消。作为法律明确的一项制度，商品房预售许可制度虽存在一定不足，但只要其仍在实施，我们就必须严格遵守该制度，并从各方面控制风险及完善监管措施以避免预售项目烂尾。

一、进一步完善和加强商品房预售资金监管

2010年4月13日，住建部出台的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）明确要求：各地要加快完善商品住房预售资金监管制度。尚未建立监管制度的地方，要加快制定本地区商品住房预售资金监管办法。商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设；预售资金可按建设进度进行核拨，但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付。《成都市商品房预售款监管办法（试行）》于同年9月30日印发，同年11月1日，成都市正式实施商品房预售资金监管。2015年10月9日，成都市城乡房产管理局印发《成都市商品房预售款监管办法》，完成对原办法的修订。

成都市实施商品房预售资金监管6年有余，但成都市在建商品房项目烂尾情况仍未得到完全杜绝，由商品房预售项目烂尾引发的群体性事件也时有发生。在梳理成都市部分预售项目烂尾的成因时发现，部分烂尾项目开发商存在挪用预售资金的情况。因此，进一步完善和加强商品房预售资金监管尤为必要。

1.加大监督检查及惩处力度

监督检查是悬挂在开发企业头顶上的达摩克利斯之剑，让开发企业紧绷守法遵规之弦。除常态例行检查之外，加强飞行检查，即在被检查单位不知晓的情况下进行的启动慎重、行动快的检查，以此及时掌握真实情况，让监管部门做到心中有数。此外，还可采取重点检查手段。在当今信息传播手段日益简便快捷、信访制度日益完善的情况下，及时根据舆情及信访情况，重点检查舆情反应大、信访突出的项目。

2.采取有效措施对违法行为予以严厉打击

根据《成都市商品房预售款监管办法》，开发企业不按规定缴存、使用预售款以及利用其他账户替代预售款专用账户的，由市、县房产行政主管部门责令限期改正；情节严重或逾期仍不改正的，按照《城市商品房预售管理办法》的相关规定对违法行为予以行政处罚。监管银行未履行监管协议约定职责，除承担相应法律责任外，由主管部门予以公示不得再在本市从事商品房预售款监管事宜，并将有关情况抄送银行业主管部门。根据《城市商品房预售管理办法》，开发企业不按规定使用商品房预售款项的，由房地产管理部门责令限期纠正，并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款。在当前高企的房价面前，法定的罚金金额对开发企业而言几乎可忽略不计，换言之，罚款对于开发企业违法行为基本上毫无震慑力。监管部门除责令开发企业限期改正等告诫类措施外，可采取暂停网签、暂停受理新预售许可申请等行政管理措施。

《成都市商品房预售款监管办法》仅由房产管理部门单独制定，银行业管理部门未参与联合发文，该办法对监管银行的违规行为惩处规定不够强硬，威慑力不足。在实际操作中，房管部门将银行存在的预售款监管违规行为书面函送银行业主管部门后，违规银行受到的惩处力度很小甚至零惩处。因此，在对监管银行进行督促、指导，促使银行全面履行监管职责的同时，房管部门可建立黑名单制度，采取暂停或终止受理存在严重违反《成都市商品房预售款监管办法》规定行为的商业银行与任何开发企业签订的包含《预售款监管协议》在内的预售方案审查申请。

3.要加强技术创新，进一步优化监管手段

进一步优化和完善房管金融信息服务交互平台并建立预售款监管信息系统，将取得商品房预售许可证的商品房实时交易备案情况与银行监管账户的实时入账情况进行匹配计算，监察入账情况；将资金使用计划、工程进度计划纳入信息系统以规范预售款拨付，并通过信息系统自动监察各个预售项目预售款收支，同时通过设定资金足额量、资金拨付额与资金使用计划及工程进度匹配度等风险控制指标建立预警机制，对超过风险控制线的预售款暂停拨付并启动现场督察程序。通过技术创新，实现预售款监管从入账到拨付全流程、动态化、规范化的全面监控。此外，可通过预售款监管信息系统实现对全部预售项目预售款监管进行大数据分析，通过监管大数据对参与预售款监管的各商业银行监管能力及服务水平进行考核，为建立监管银行优胜劣汰的淘汰机制提供基础条件。

4.加强合同备案审查，防止虚假交易、确保预售款纳入监管

《城市商品房预售管理办法》规定：商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。长期以来，成都市对预售商品房合同备案的审查主要是采取开发商自主备案、房管部门严管备案变更及注销的模式，事前及事中监管较松，事后监管较严。在这种模式下，开发企业通过备案系统进行虚假备案以达到变相融资（通过备案到债权人或担保人名下作为融资担保）、恶意逃避查封（由于只能查封在房管系统中开发企业名下未售房源，开发企业可自行将房源备案至相关主体名下造成房源全部售完的假象导致无房可封）、捂盘惜售（操作手法类似恶意逃避查封）等虚假交易的目的，由于这些虚假交易并未存在真实购房款，对这些虚假交易房源的预售款监管也无从谈起。此外，部分开发商在购房人支付首付款或全部购房款时，通过非监管银行POS机等渠道将这些资金打入其他账户，绕开预售资金监管，为开发企业挪用现售资金提供了便利。

因此，为避免上述不良行为的发生并确保预售款监管实现全面覆盖，加强合同备案审查尤为必要。在购房资格审查通过后（如有该项审查），开发企业可通过房管系统的开发企业用户端进行预售商品房合同拟定，但在完成备案前，开发企业应当将购房人的付款凭证及资金进入预售款监管账户的证明资料提交房管部门进行购房真实性及预售款入賬审查，待审查通过后，房管工作人员通过房管系统房管用户端解除备案限制，开发企业方可完成合同备案。

二、进一步完善预售商品房质量保证机制

在建工程烂尾往往是开发商实力较弱、资金链断裂造成，相较而言小型开发企业开发项目发生烂尾或存在商品房质量问题的风险要比大型开发企业要高。住建部出台的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）明确要求：暂定资质的房地产开发企业在申请商品住房预售许可时提交的预售方案，应当明确企业破产、解散等清算情况发生后的商品住房质量责任承担主体，由质量责任承担主体提供担保函。质量责任承担主体必须具备独立的法人资格和相应的赔偿能力。由于该通知未明确规定质量责任承担主体赔偿能力的审查标准，各地在实际执行预售商品房质量保证机制时仅对质量责任承担主体提供担保函做形式审查，对于该主体是否具有赔偿能力无法做出判断，造成了该机制的实施基本上流于形式。因此，作为承担实际监管职责的房管部门可结合地方实际进一步完善预售商品房质量保证机制。房屋质量责任承担主体应当具有较为雄厚资金实力及管理运营经验，可从工商注册实缴资本金、近段时期（如近3年）账户资产情况、成立时间（如不低于5年）、主营范围等维度考量。同时对房屋质量责任承担具有较大风险的主体类型进行排除，例如：暂定资质的房地产开发企业不能作为其他房地产企业开发项目的房屋质量责任承担主体。

三、进一步完善信息公开机制

房地产市场存在明显信息不对称，开发企业具有项目信息主导优势，往往会对相关不利信息予以屏蔽或隐瞒，购房人获得预售项目相关信息的来源及渠道较为缺乏。由于信息不对称，购房人在信息不充分的情况下作出的购房决策可能存在盲目性。因此，在不涉及商业机密的前提下，尽可能展现作为交易商品的房屋相关信息，需要进一步完善信息公开机制。

1.信息发布渠道分散

房地产开发产业链条长，涉及的政府部门及公众部门多，各部门独自发布自身掌握的信息，导致房产相关信息发布渠道分散，购房人全面收集相关信息费时费力。例如：工商主管部门掌握开发企业经营信息、建设主管部门掌握开发项目工程建设信息、房管部门掌握开发项目销售信息、银行主管部门掌握开发企业及其实际控制人的信用信息等，购房人若要全面调查了解到所有相关信息，需要到各个政府主管部门查询、核实，费时费力的同时还不一定能得到全面信息。

2.信息发布不及时、不全面

一些主管部门存在对监管中掌握的信息发布不及时、发布不全面的情况。一些信息仅在工作总结中草草带过，对于购房人而言，获得的信息越及时、越全面，越有助于其做购房决策。

3.信息聚合程度低

相关信息发布渠道分散及信息发布不及时、不全面导致了信息聚合程度低，极大增加了购房人整理、利用这些信息的难度。

为了进一步增加房地产市场信息透明度，应加强顶层设计，进一步完善信息公开机制。

一是要加强信息公开协作。确立信息发布牵头部门，由牵头部门组织房地产开发产业链条中涉及的各个部门信息沟通与协作，将工商、税务、房管、国土、建设、规划、信用管理、司法等信息统一纳入信息公开协作范围，及时、统一发布信息以提高购房人收集信息效率，为市场交易公平、透明化提供基础条件。

二是要加强信息聚合，规范信息公开范围及内容。信息聚合可遵依照正常商品交易惯例，从交易主体、交易客体两方面入手。在交易主体信息发布方面，可重点关注开发企业的企业背景、资质等级、信用评级、过往开发业绩、过往项目开发过程及交付后存在的问题；还应关注项目开发实际控制人以及高管人员的过往开发业绩及存在的问题、资信情况等。在交易客体信息发布方面，可重点关注项目施工及监理单位的企业背景、资质等级、信用评级、过往开发业绩、过往项目开发过程中存在的问题等；项目土地使用权、在建工程查封、抵押信息、具体房源信息、房源价格调整信息等。

通过全面、及时公开信息，让所有在售项目真实情况曝光于众才能让购房人不再因信息缺失而盲目决策，同时也让鱼龙混杂的商品房市场濯污扬清，让违规失信的不良开发企业在透明的环境中要么认真遵守市场规则要么被市场淘汰，让真正有实力的规范房地产开发企业做大做强，进而降低在建工程烂尾风险。

陈品禄/责任编辑