城市地下综合管廊建设中存在的问题及对策

【摘 要】 文章针对城市地下综合管廊规划和建设管理中存在的问题，提出了搞好地下综合管廊建设的对策。要加快实现多规合一；转变政府职能，提高审批效率；制定和出台相关配套政策；建立和完善技术标准体系；整合市政工程建设资源，筹建城投集团，搭建综合管廊规划建设管理平台；加强质量安全监管，规范建设行为。

【关键词】 城市；地下综合管廊；规划建设；问题；对策

地下管网是城市基础设施的重要组成部分，是城市生活的不可或缺的物质基础，它担负着城市污物、能源、信息等重要生活必需品的传递功能，被人们称为“地下生命线”。目前，我国正处在城镇化快速发展时期，地下基础设施建设滞后，推进城市地下综合管廊建设是创新城市基础设施建设的重要举措，是未来城市市政基础设施建设的必然趋势。不仅可以逐步消除“马路拉链”、“空中蜘蛛网”等问题，而且用好地下空间资源可以提高城市综合承载能力，满足民生之需。同时，可以带动有效投资，增加公共产品供给，提升新型城镇化发展质量，打造经济发展新动力。

据不完全统计，2015年我国共有69个城市在建地下综合管廊，长度约1000公里，总投资约880亿元；2016年全国167个城市开工建设综合管廊2000公里以上，总投资近2000亿元。其中，沈阳市已建成地下综合管廊两条，累计长度22.3公里。已经运行的管廊情况良好，逐渐体现出经济效益和环境效益。此外，南运河段地下综合管廊和铁西新城综合管廊（一二期）工程是沈阳市申报国家试点城市的两条地下综合管廊，均为干线管廊工程。其中南运河段综合管廊工程总长约12.8公里，投资估算28.8亿元。采用盾构和明挖相结合的施工方式，管廊主体隧道采用双线内径5.4米的单圆盾构形式，设计入廊管线包括给水、中水、燃气、电力、通讯和供热等管线。铁西新城综合管廊项目全长21公里，投资估算18.4亿元，分两期建设。工程采用明挖法施工，设计入廊管线包括供水、燃气、热力、电力和通信等。目前，这两条管廊均已开始施工建设。

总而言之，在管廊建设中，各城市均在积极推进此项工作，在法规和制度建设、规划指引、技术标准体系、建设模式、投融资方式等方面进行积极探索，并取得了宝贵的经验。对于沈阳市在管廊建设中存在的问题，本文做了分析并提出了一些解决的措施。

一、城市地下综合管廊规划和建设管理中存在的问题

1、管廊规划方面

在《沈阳市中心城区地下综合管廊专项规划》的指导下，管廊试点工程开工建设以来进展顺利，但是也暴露出了一些问题：

（1）在综合管廊工程规划编制过程中，难以保证规划编制的合理性及可行性。由于时间短，任务量大，地下情况极其复杂，比如，综合管廊规划在城市总体规划和土地利用规划的统筹下与其他各类规划要考虑互相衔接和协调统一，即如何实现统筹规划、规划统筹的问题，因此，这样一来，在综合管廊工程规划编制过程中，要做到科学合理确定综合管廊的总体建设规模及分期建设规模，实属不易，也难以保证规划编制的合理性及可行性。

（2）受不可预见因素的影响，综合管廊很难达到科学合理的系统布局。这是因为既考虑到新城建设、旧城改造及棚户区改造、道路建设及改造等因素，又要考虑城市地下管线的客观实际需求的问题。

2、管廊建设和管理方面

（1）对PPP模式认识不足。国家在基础设施建设领域推广PPP模式，对政府部门和多数社会资本来说属新生事物，虽然国家财政部和发改委就PPP模式工作出台了一系列指导文件，沈阳市也结合实際出台了《沈阳市人民政府关于开展政府和社会资本合作试点的实施意见》，但全面掌握和熟悉全新的PPP模式尚需要一定的时间，对PPP模式认识明显不足。

（2）PPP模式在实际操作过程中，各部门之间缺乏足够的协调。主要体现在这几个方面：在社会资本的定义、PPP实施方案的制定、招标采购平台的确定、采购方式、招标文件的编制、履行基本建设程序的审批手续办理等环节，各部门之间缺乏足够的协调，直接导致项目施工手续办理时限过长，对照试点项目实施方案中确定的时间节点严重滞后，按照试点任务时限完成困难重重。

（3）对于管廊沿线情况不明，心中无数。管廊沿线涉及道路、绿地、地下管线、障碍物以及各类风险源，因为对这些情况不了解，心中无数，从而导致各类管线专项规划以及地下空间规划、地下轨道交通等规划线位冲突问题时有发生。

（4）地下管线权属关系复杂，难协调，影响了管廊的整体设计。地下有很多管线，各类管线权属关系很复杂，对于入廊需求不确定且有的管线产权单位不积极，在管廊设计中与各管线权属单位的配合不顺畅，与管廊整体设计无法实现有效衔接。

（5）相关法规体系和制度建设滞后。完善的法规体系和制度是项目能够顺利完成建设和运营任务的保证。但目前相关法规体系和制度建设明显滞后，对管廊建设的规划指导、提高管线单位入廊积极性、规范工程实施、吸引社会资本广泛参与的指导性不强。

二、完善城市地下综合管廊建设的对策

地下综合管廊是重大城市基础设施工程，优点在于能够容纳所有地下管线，解决城市道路反复开挖、提升城市美观、管线维修方便、延长管线使用寿命，对于提高城市基础设施承载力和有效拉动社会资本投入等方面具有积极作用。但缺点在于初期建设成本巨大，涉及相关管线单位众多而协调难度大，运营管理不确定因素多，在入廊和运维收费不足的情况下存在财政隐形负担等。目前有关综合管廊建设的法律法规体系还没有完全建立，推进综合管廊建设的体制机制尚不健全，技术标准和操作规程尚未建立健全，各地均在试点推进的基础上注重总结经验、不断完善规章制度，因地制宜地推进地下综合管廊建设是当下合适的选择。

1、加快实现多规合一

参照厦门等城市的先进经验，在构建科学合理的空间战略管控规划的基础上，统筹城乡发展规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、环境保护规划等规划的关系，衔接基础数据、用地分类标准和用地边界，统一各类图纸坐标系，形成覆盖全市域城乡的“一张蓝图”，并实时更新。建立新型项目生成机制，以“一张蓝图”为依据，改变以往项目库建立传统方式，规划统筹项目生成。

2、转变政府职能，提高审批效率

政府各部门要加强协调配合、密切跨部门协作，切实转变工作作风和工作方式。深化行政审批制度改革，搭建符合本市实际特点的综合服务审批平台，构建全市统一的空间信息管理协同平台，实现建设项目、规划、国土资源管理信息，以及环保、林业、水利、交通、教育、医疗、农业等部门规划信息资源的共享共用，实现各部门业务的协同办理。再造审批流程，科学划分审批阶段，转“部门审批需求导向”为“业户需求导向”；优化审批环节，通过调整、合并、简化和联合评审等方式，实现审批事项的无缝对接；创新审批模式，推行“一张表受理”，实行统一收发件、推行并联审批、开通网上申报，缩短审批时限；强化运行监督，规范审批，注重监管。各区县也要同步做好各自信息系统的建设改造，实现市区两级业务协同平台互联互通，切实提高审批效率。

3、制定和出台相关配套政策

完整的政策支持是项目能够顺利完成建设和运营任务的保证。当务之急是研究制定地下综合管廊管理办法，明确各类管线的强制性入廊政策，规范城市地下综合管廊的规划、建设和管理。建立工程建设、管理、运行和维护各项规章制度，加强情况反馈、统计汇总、信息上报、工作记录、经验总结及文件档案等日常管理制度建设，为管廊项目建设和长远发展提供政策支持。同时建立综合管廊的有偿使用制度，为后期运营管理提供坚实保障。

4、建立和完善技术标准体系

依据国家相关标准、规范，结合本市实际，综合考虑管廊的结构、入廊管线敷设、质量安全管理、运营和维护要求，编制本市地下综合管廊设计、施工和验收系列标准以及操作规程、标准图集等，逐步形成规范的标准体系。鼓励、提倡“四新技术”的推广应用。

5、整合市政工程建设资源，筹建城投集团，搭建综合管廊规划建设管理平台

以现有或新建市属国有城建类集团公司为框架，逐步归集、整合本市城建系统经营性企业类国有资产，筹建城投集团，实现资产的集约化管理和规模效应。赋予城投集团城建项目投融资、建设、运营维护及附属资源开发职能，加快城投集团由单纯的政府借贷平台向资金、资产、资源统筹运作的市场主体转变。在运作模式上，采取市场化运作方式；在运作机制上，建立现代企业制度。

6、加强质量安全监管，规范建设行为

地下综合管廊建设事关重大，要严格履行基本建设程序，严格落实施工图设计文件审查、施工许可、工程质量安全监督与监理等制度，落实工程建设各方质量安全主体责任，切实把加强质量安全监管贯穿于工程勘察、设计、施工、运营全过程。

三、结语

地下综合管廊作为城市市政基础设施的重要生命线，是非常重要的地下工程。工程涉及产权单位众多，投资大，运营管理复杂。目前，我国多个城市進行试点，出现的问题也比较多，有些是常规问题，也有个别城市的特殊问题。但不管是哪方面的问题，一定要引起重视。沈阳市在综合管廊建设中既有成功的经验也有一些不足之处。通过分析建设中存在的问题，不难看出，从国家层面破除行业保护壁垒，建立有利于地下综合管廊发展运营的新的行业法律法规体系和管理条例具有一定的紧迫性和至关重要性。

【参考文献】

[1] 王平.苏州城市地下综合管廊的建设经验[J].建筑经济，2016（2）114-116.

[2] 熊晓亮，刘恒新，岑仰润，张宏建，李慧慧.城市地下综合管廊建设探讨[J].城市勘测，2016（2）151-153.

[3] 施卫红.城市地下综合管廊发展及应用探讨[J].中外建筑，2015（12）105-108.

【作者简介】

王云波（1973-）男，山东安丘人，工学硕士，高级工程师，研究方向：给水排水工程.