结构化理论视域下农村土地转出户的目标及其实现路径

2017-05-11刘欣

江苏农业科学 2017年6期

刘欣

摘要：依照吉登斯结构化理论框架，结合农村的新情况，逐步形成由政府、村集体、家庭农场主、土地转出户为共同行动者的新型农村生产结构。当新的外部条件形成后，各行动者为实现自身目标最大化不断进行动态调整并最终形成稳定的生产结构。土地转出户作为新结构动态调整的重要参与者，为了实现自身保障与获利双重目标，不断发挥主观能动性，打破结构中内外不利因素的限制，在反复与其他行动者互动过程中形成新的规则与资源，确保目标顺利实现，使生产结构处于不断动态调整与变化中，推动了结构的再生产。在此分析基础上，最后提出还要从加快土地确权、完善社会保障体系、加快剩余劳动力就业、健全农村公共服务平台、建立多种利益分配方式等措施，确保实现土地转出户的目标。

关键词：家庭农场；结构化；土地转出户；动态调整；自身保障；获利

中图分类号： F324.1 文献标志码： A文章编号：1002-1302（2017）06-0322-04

2015年中央一号文件指出，要加快构建新型农业经营体系，提出鼓励发展规模适度的农户家庭农场，完善对粮食生产规模经营主体的支持服务体系[1]。家庭农场作为新型农村生产经营方式，参与主体也从传统的、小规模的农户家庭运作转变为多主体参与、共同协调运作，主要模式是要以规模经营实现农业生产高效率。在此基础上，政府与基层乡镇组织须要鼓励和支持有条件的农户向家庭农场流转土地经营权，而土地是绝大多数农民赖以生存的基础，是农民重要的生产要素，深入分析土地转出户在流转过程中如何顺利流出土地，实现自身目标，对于引导土地经营权规范有序流转，促进家庭农场的规模化经营，实现国家粮食生产安全具有重要的意义。

1新型农村结构体系形成及其目标

1.1新型农村生产结构体系

20世纪70年代，英国社会学家吉登斯提出的结构化理论，很好地解释了社会再生产中的动态变化，他认为结构就是社会再生产过程中反复涉及的“规则和资源”[2]。规则是行动所依据的相关方法论或技术，资源则是行动者用来处理事务的工具。资源包括配置性资源与权威性资源，前者是各种物理意义上的资源，后者则是行动者自身具备的能力，资源会以控制的方式去影响行动[3]。结构化的过程是结构中的规则与资源反复卷入行动者的实践中，行动者不断利用规则与资源，再生产出新的规则与资源，使结构具备稳定特征[4]。

相对于以分散和个体经营为主的小农经济，新型农村生产体系是在政府和村集体的主导下，兼顾各地实际情况，以行政村为基本单位，按照村民自愿互利原则进行土地流转，将耕地集中流转给有一定经营管理能力和足够劳动力的村民，形成家庭农场。在实践中发现，这种经营制度并不是一劳永逸的，而是始终处于一种动态的过程中不断进行着调整，但无论怎么调整，在涉及的利益群体看来，它仍旧是家庭农场制度，并没有发生本质上的变化，这充分说明以家庭农场体系为主的新型农村生产体系处在结构化过程中，在这种结构体系中存在多个行动者，每个行动者都有目标和利益诉求，都在与其他行动者进行利益博弈，并动用资源，改变运行规则，实现单方面利益。行动者之一是政府，主要制定结构中的规则，如土地流转制度、家庭农场准入与经营规则，通过这些规则制约行动者的行动，提供就业、保障、农业服务与补贴等相关资源供其他3个主体使用，同时，还带有监督管理的职责，保障行动者在规则允许的情况下运作；行动者之二是村民委员会，承担土地流转中的中介和协调者，既要维持村庄土地流转的稳定，又要提供管理咨询与资源整合职能；行动者之三是家庭农场主，主要目标是获得经营利润，须要通过结构保证自身经营主体地位的稳定，还要确保在租期内经营规则不发生较大变动；行动者之四是土地转出户，主要目标是以转出土地获取租金，同时还要在离地后有生活保障。在这种新型生产经营结构中，行动者本应该处于结构的制约下，享受权利承担义务，维持结构有序运行，但每个行动者都想获得更多的有限资源，实现自身目标，这4个主体不断挑战规则，利用各种资源，实现各个主体利益相对最大化，最终使得新型生产经营结构在实践中保持相对的平衡与稳定。

1.2农村土地转出户的目标

在新型农村生产结构中，土地转出户是拥有承包地的农户，自愿将土地流转至村集体与家庭农场主，本研究将其角色设定为家庭农场土地资源重要提供者，同时也是拥有双重目标的行动者。第一重目标是基于公平角度的经济利益：一是纵向比较的公平，即转出户将自己的土地流转至家庭农场主，并以租金的形式获得回报，离开土地后所从事的职业收入是否高于耕作土地的收入；二是横向比较的公平，即同租种自己土地的家庭农场主相比，土地转出户的土地租金收入与农场主的收益是否成比例。第二重目标是基于身份获得的社会保障：一是结构能否为土地转出户寻求更多的非农就业机会；二是结构如何给土地转出户提供完善的社会保障，从而让土地转出户安心放弃土地，不加入到争夺家庭农场主经营权的竞争中。土地转出户目标的实现受制于结构中的内外部规则制约，而另一方面转出户也会利用“土地承包经营权所有者”“离地农户身份”等资源能动地作用于结构，与结构中其他行动者产生一系列互動与利益博弈，促进结构进行更新，最终实现目标。土地转出户目标实现是家庭农场主获得土地资源的保障，是维持村庄内部和谐稳定的关键，更是推进我国农业结构调整，增强粮食生产能力的基础。

2土地转出户目标实现过程的结构制约

2.1新型生产结构外部制约因素

2.1.1政府保障职能缺位首先，我国政府保障弱势群体的职能有所缺位，尚未建立针对农业人口的多层次养老保险、医疗保险、社会福利、社会优抚、社会救济和最低生活保障，养老难、看病难、受教育难、从事非农再就业难等农村社会问题一直是农民生活中忧虑的问题[5]。在广大农民的传统思维中，土地的主要功能是提供生计保障，农民的衣食住行与养老医疗，子孙后代的教育与婚嫁，都离不开土地的保障。对于土地转出户而言，如果土地流转后的收益仅仅能解决温饱问题，流转意愿明显降低，特别是对于年龄大无一技之长而无法再就业的农民，生活将会处于长期低水平状态，出于唯一保障的理性考虑，绝大多数农民还是不愿意流转土地。其次，缺乏明确的体制、政策、经费等措施来指导与培训转出户再就业，没有规范的职位保障体系，农民离开土地后在就业市场处于劣势，所从事的工作以纯体力劳动为主，科技含量低，劳动替代率高，形成了“离地即失业”的不利局面。由此看来，农村社会保障与就业体系的薄弱在较长时间内仍会成为制约农民进行土地流转的关键因素。

2.1.2村民委员会角色定位错误首先，村民委员会在流转过程中出现权力寻租，损害了转出户的利益。作为我国农村基层群众性自治组织，村民委员会是流转交易中介和协调人。但村民委员会与交易人之间存在信息不对称，容易出现“反租倒包”现象，反租指村民委员会以租赁的形式将已发包给农户的农地集中转到村集体，由村民委员会将反租的具有一定规模的农地以倒包的形式转给有农地需求的专业大户、家庭农场或从事农业经营的企业[6]。村民委员会在反租的过程中会压低租金，而在倒包的过程中扮演土地出租者的角色，重新收取高价地租，从中获得不菲的差额，由于现行法律条文未能对村民委员会行为产生约束与监督，在经济利益的驱使下，村民委员会将“自愿流转”变成了“强制流转”，将公开透明变成了暗箱操作。在个体势单力薄的情况下，转出户明知土地已被村民委员会高额转出后也无法维护自己的合法权益，严重损害了转出户的利益。其次，村民委员会过度参与土地流转，从中獲取高额提成。作为家庭农场主和土地转出户共同信任的载体，村民委员会在参与交易租金谈判和合同签订中产生了搭便车的行为，流转合同达成后，村民委员会往往收取一定管理费用或手续费，有的省份流转费用高达125%，这笔费用最终附加给流转双方，增加了流转成本。村民委员会在全权代理流转土地的同时，将村里的四荒地、坑塘新整理土地等质量较差的土地以次充好，“搭车”与农户耕地按相同价格进行流转[7]，间接压低农户的流转收益，抬高了村民委员会控制的土地收益。村民委员会的角色定位错误，大大伤害了广大农户流转土地的积极性。

2.2新型农村生产结构内部制约因素

2.2.1土地转出户个体与家庭特征土地转出户个体特征限制了农户是否愿意转出土地，如农户受教育程度、从事的职业、家庭收入等。土地转出户受教育程度越高，越容易接受新兴事物，对以家庭农场认识更加到位，对土地流转方式的变化也更容易接受，同时也更容易离开土地获得就业机会，而我国目前村庄中土地所有者基本以中老年人群为主，受教育程度偏低，长期从事农业劳动，环境较闭塞，获得信息的渠道单一，对家庭农场的认识不到位，接受家庭农场这种连片流转形式较困难，受教育程度较低的农户，由于长期从事农业生产活动，并无其他技能，在土地流出后再就业比较困难。在农户家庭结构方面，如果农户家庭从事农业劳动的比例高，主要收入都来自于农业，流转意愿较低，而中国村庄中仍有大量全家从事农业劳动现象存在，一定程度上限制了土地流转。

2.2.2农户土地的资源禀赋特征土地资源禀赋包括土地所处地理位置、土地肥力、土地规模、土地面积等相关土地因素，这些要素决定了土地流转的租金与承租年限。对于土地转出户而言，拥有优势地理位置与肥力的土地更容易在流转中获得好价格，但并不是所有的农户都能拥有好的土地，如果自身所拥有的土地较为分散并且土地肥力不够，种植较为困难，农户便会考虑如何将土地的收益发挥到最大，而对于将土地流转至规模经营的家庭农场，所需的土地是能够集中成片的，并不是分散的地块，所以最大化的收益来源并不是流转至家庭农场。同时，对于部分农户而言，家庭承包土地面积不大，农业劳作不会占用太多的时间精力，土地流出后的流转收益也较少，因此，家庭承包土地面积少的农户也不容易将农地流转出去。

3土地转出户目标实现过程与路径选择

3.1土地转出户目标实现的过程

在结构化理论中，吉登斯认为结构中的规则与资源一方面发挥制约与影响作用，另一方面为行动提供了可能性。土地转出户面对各项制约，在保障与获利双重目标激发下，利用结构中的规则与资源，与结构中其他主体进行互动，为自身的行动创造更多的可能性。

3.1.1打破外部制约，寻求保障与获利最大化首先，突破政府保障职能的缺失，发挥土地社会功能。土地转出户在流出土地之后，可以以务工人员的身份进入乡镇企业或外出务工，按照我国现行法律规定，《劳动法》《社会保险法》已将他们纳入城镇职工社会保险范围，用人单位会为其承担养老保险、医疗保险的缴费义务，养老保险水平较高，弥补了农村没有完善保险制度的漏洞。已经长期在外从事非农行业、家庭收入水平较高的土地转出户，可以购买商业保险作为基本保险补充，能够起到更理想的保障作用。其次，农民也可以通过流转土地改善经营，灵活运用土地所有权，以土地的收益权作为社会保障资金的来源，在经济发达地区的农村可以采用土地入股、集体财产分红办社保或土地换社保等方式进行土地流转，在其他地区可以采用将土地集中到家庭农场的集约经营方式，土地出租的资金也可以作为社保基金，给参与流转的农户作为社保购买基金[8]。为了实现土地保障利益的最大化，农户自身还可以通过不断搜集信息，掌握家庭农场收益情况，当农场主所取得的经济效益逐步显现，之前按照固定价格出租土地的转出户，便要求以提高租金的方式分享利益，如安徽省宿州市埇桥区家庭农场农地流转中，除了延续以往的固定租金支付模式外，部分流转大户还采用正常租金加额外租金的方式，当物价上涨或农业丰收时，再加付额外租金，将给予转出户一定的分红。土地转出户采用这种行动方式，间接提升了租金，平衡了家庭农场主与土地转出户的利益，稳定了租赁行为[9]。同时，土地转出户会通过加入家庭农场、响应国家创业计划号召的回乡就近创业就业，增加收入。土地转出户通过多种形式，改变以土地作为生活保障的现状，获得更加完善的保障，突破外部因素中政府保障职能的缺失。再次，改变村民委员会角色定位错误，寻找新的代理人。流转双方会通过村民间的私下协商方式完成土地流转，破除村民委员会垄断。尤其在我国传统农业社会中，亲缘关系所带来的信任感仍然存在于广大农户的思维模式中，绝大多数农场主在本村就能完成土地的集中流转，家人、亲戚、朋友、熟人介绍都是闲置土地来源的渠道，这种方式会扩大到相邻的几个村庄，形成较为广泛的土地资源网络，当农户须要流转土地，只须通过村民之间的私人网络就能找到合适的求租者，家庭农场主也会通过同样的方式寻找合适的土地，最终达到供需一致，实现土地顺利流转。再者，村民还可以通过其他中介机构完成土地流转，如在明确农户承包经营权的前提下，土地经营权可以量化为股份，从而组建“农业股份公司”，农户作为委托人，可以通过土地入股集中土地经营权，成为该公司的股东，农业股份公司作为代理人，负责将委托人利益最大化[10]。最后，乡村能人的出现，一定程度上减弱了村民委员会在土地流转中的权威角色，乡村能人指在村庄里年龄较大，曾经担任过村干部角色，在村民中有一定威信的人物，在中国村民社会中，乡村能人与本村村民都有着广泛的亲缘关系，以自己的道德和口碑效应受到村民的广泛信任与爱戴，村民在土地流转时会通过乡村能人作为代理人参与谈判，土地的流转价格能够达到6 000～9 000元/hm2，高于村民委员会双向代理时的租金价格，土地转出户的获利目标得以实现。

3.1.2突破个人因素制约，转换身份，寻求新的就业机会首先，土地转出户要突破个人因素与家庭结构的制约，通过政府的广泛宣传，大多数年龄较大、文化程度较低的农户了解家庭农场，改变对认识家庭农场的认识，在无其他技能的前提下，可以进入家庭农场寻找新的就业机会。家庭农场是以经营者家庭成员为主要劳动力的经营模式，除了使用大量现代化机械提高劳动生产率之外，在农忙时期和生长中期的田间管理，成熟季节的采收等环节仍需要短期的大量劳动力来辅助劳动，这时长期从事田间劳动，拥有丰富经验的土地转出户就可以以劳动力的新身份重新进入土地，他们既解决了家庭农场主的燃眉之急，又获得了可观的经济收入。如上海市松江区的家庭农场，给予闲散在家的土地转出户以辅助劳动力的身份进入家庭农场参加劳动，以60岁以上仍有余力的老年人为主，男性工资可达到80～150元/d，女性工資也在 60元/d 以上；河南省固始县的家庭农场在农忙时大量吸收闲散劳动力从事农业生产，平均工资能达到150元/d，真正实现了经济效益的双赢。其次，对于全家从事农业劳动且收入较低的农户可以通过积极主动参加非农职业技能培训，投奔亲朋好友在城市立足，依靠自己的努力实现向第二、第三产业转移，当外出务工的收入超过耕作土地的收入时，农户会更倾向于流转土地，增加家庭收入。最后，土地转出户要努力突破不利土地因素对土地流转带来的影响，农户通过村集体、土地入股、农业合作社等多种渠道，将单独土地聚集成连片土地，以连片种植的方式出租给家庭农场主，由于连片种植的区域已被事先划定好，既有资源禀赋较好的土地，也有较差的土地，农场主要租连片经营的土地，就必须接受片区内相对较差的土地，这样最大程度保护了资源禀赋较差而流转困难的土地转出户权益，激发了全体农户流转土地的积极性。由此可见，土地转出户充分发挥能动性，打破了规则，突破了自身不利制约，成功地重新整合了家庭农场的结构，实现了利益最大化。

3.2结构互动结果分析

首先，对于土地转出户来说，他们的目标是在离开土地后获得保障与较高的收入，新型农村经营结构体系的出现给土地转出户更多转出土地经营权的机会，结构中的规则一方面完善了土地流转的各项政策措施，另一方面又要求土地转出户稳定流转土地经营权，为家庭农场主提供土地资源。在结构运行过程中，由于政府保障职能的缺位，转出户在流转土地之后没有得到充分的保障，村民委员会角色错位与寻租导致转出户收益减少；农户个人家庭因素、土地禀赋差异等又降低了流转土地的意愿。

其次，土地转出户并不甘心接受结构中各种规则的制约，他们利用离地农户的身份，充分发挥主观能动性，突破结构制约，改变了结构中的规则和资源，即通过进入企业务工实现了基本保障，以购买商业保险、土地入股等方式获取保障基金，积极参加职业培训，投身非农行业提高收入；以土地入股农业合作社、乡村能人、中介组织集中土地等村民自治的方式打破村民委员会寻租与垄断，掌握谈判流转租金的主动力，实现土地流转中利益最大化；靠转换身份重新进入家庭农场，既实现了技能的有效利用，又获得流转租金之外的收入；用土地集中连片出租经营的方式打破了劣势土地难以流转的现实，保护了转出者的权益。结构在互动中逐步走向稳定，产生了新的规则，默许了转出户的一些行为，更强调了保障职能，产生了新的资源，如以土地入股的方式募集社会保障基金，以土地换社会保险；以土地入股、乡村能人协助等方式实现集中流转等，新型农村生产结构体系中土地转出户的目标初步得以实现，在此基础上，各个行动者形成了相对制衡的关系，但这种平衡并不是各方通过协商让步而产生的，而是一个不断再生产的变化过程，规则和资源仍然发生着改变，因此，这种变化是一种动态的结构化过程，结构中的各行动者在动态结构中寻找均衡点，结构才能保证相对稳定。

3.3土地转出户目标实现途径

在家庭农场结构中，土地转出户目标实现受到多元行动者存在及资源有限性的限制，政府部门要发挥其制定规则、提供资源的职能，保护土地转出户的权益，约束结构中各个主体的行为，并根据实际情况及时制定新规则，确保结构健康有序地运行。

3.3.1完善土地确权制度，从根本上保障土地转出户利益土地确权制度是指土地所有权、使用权和他项权利的确认、确定。确权制度就是要把大农民所拥有的土地使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权，即完整的农村“土地财富权”交还给农民，并赋予农民产权以更为全面和多样的权能[11]。首先，对于土地转出户来说，当土地承包经营权稳定，农户才能从法律角度上拥有土地权限，才能放心加入土地流转，将土地出租并获得收益，同时外出务工，增加家庭收入。其次，确权制度使土地转出户的利益得到制度与法律双重意义的保障，减少了土地流转中的土地归属纠纷与矛盾。最后，土地确权制度使农民拥有了土地权证，明确了转出的资格，农户可以自行同家庭农场主进行交易，降低交易的费用，减少交易中的寻租，加快土地的流转。

3.3.2构建全面社会保障体系，提高土地转出户社会保障水平作为土地转出户，最大的担忧就是当土地转出后失去了必要的保障。因此，建立覆盖全面、形式多样的社会保障体系必不可少。首先，要完善现有的社会保障体系，尤其是农村养老保险，把农民从对土地的依赖转移到以基金为主的社会保险和保障上来，通过增加养老保险的投入，加大养老保险的覆盖面，提高农村养老保险的质量，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的农村保险制度，让广大年老土地转出户老有所依、老有所养，不再依靠土地讨生活[12]。对于以辅助劳动力身份进入家庭农场的土地转出户，也要完善养老与医疗等基本保险，加大新农合医疗体系的报销比例。其次，要大力发展乡镇企业，拓展土地转出户的就业空间，简化乡镇企业办理社会保险的相关手续，方便广大非农就业群体完善社会保障体系。对于在大中城市就业的土地转出户，要制定相关政策与措施，让他们享受到与城镇居民同等水平的社会保障水平，这些措施无形中鼓励了广大农户积极流转土地，为家庭农场发展添砖加瓦[13]。合理完善的社会保障体系，削弱了农民与土地的依赖程度，改变了农民将土地看成唯一保障的思想，让农户放心和土地分离，为家庭农场提供了大量而充足的土地资源，稳定了家庭农场的结构。

3.3.3加快農村剩余劳动力就业服务体系建设，完善城乡劳动力市场土地流转到家庭农场后产生了大量的剩余劳动力，想要合理妥善地安置，加强剩余劳动力职业技能培训是必不可少的。针对广大土地转出户就业首选的地域以当地县城为主这一实际情况，政府部门应该充分利用县城资源进行再就业培训，如县城的职业学校、技能培训中心等，依据当地实际情况培训相关的就业技能，优先在县城就业，一方面加快县城经济的发展，另一方面农民就近就业，对流转土地的使用情况和租金谈判也能够及时参与。同时，各大量土地流转区域也可以和先进地区达成就业协议，进行定向、定岗的专业培训，加快土地转出户劳动力转移速度，保障转出户基本生活，并能提高生活质量。最后，在土地转出户再就业时，相关机构要及时跟进，对于转出户基本收入和社会保障问题要格外关注，切实保障转出户的权益。

3.3.4健全土地流转社会化服务体系，为流转双方提供多种服务土地流转的社会化服务体系是加快与健全土地流转的重要方法之一。农户在土地流转中之所以饱受各种制约，很大程度上是因为缺乏农业社会化服务体系平台。地方各级政府要建立基层土地流转服务中心，为土地流转主体提供信息发布、签订合同、价格评估、技术指导等多项服务，并鼓励扶持社会组织和农民合作社参与到土地流转中，成立服务性质的中介机构[14]。政府给予资金补助，着重打造4个平台的建设：一是信息平台，发布与土地流转相关的供求信息；二是资源平台，为土地转出户提供各种与就业相关的资源；三是咨询服务平台，能够为农户提供政策、价格、解决纠纷等服务；四是技术支持平台，除了为家庭农场主提供种植相关技术服务支持外，对土地转出户也提供职业技能的培训，如开办各类技术培训班，教会土地转出户掌握多种技能，通过技术下乡、实地走访、专家讲座、广播电视等多种宣传方式给予转出户相应的培训，培育良好有序的土地流转环境，解决其后顾之忧。

3.3.5建立多种利益分配方式，保障土地转出户利益要使农户在土地流转中不受到经济损害，达到利益最大化目标，家庭农场主与土地转出户之间建立公平合理的利益分配机制必不可少。一是要根据国家的具体政策，合理控制土地租金，按照“实物计价、货币结算”的价格补偿办法，形成完善的价格调整机制，对未来土地的收益变化所带来的经济补偿等问题作出明确规定，并根据当地情况构建土地流转价格评估制度，种粮为主的家庭农场主和种植经济作物的农场主在土地流转中要有价格差异，定期公布土地流转指导价格数据，在家庭农场主与土地转出户之间实现相对平衡。二是在土地租金的确定上，除了土地固有的租金外，还要两者之间达成动态利益分配方式，如根据土地规模化收益与收成实行租金动态调整，对于转出土地条件较好的转出户，当家庭农场主连续几年盈利，可以适当提高租金比例，保障土地转出户利益。三是要鼓励土地转出户以土地经营权入股家庭农场，比如以1 hm2地为15股，在确定租金的基础上，享受家庭农场规模经营所带来的红利，让土地转出户充分享受到土地流转带来的实惠，稳定土地流转关系[15]。

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