论设区的市行政立法机制的科学建构

石东洋+潘红+高健美

摘 要：新修改的立法法，赋予了设区的市政府规章制定权，明确了其规章制定主体地位后，设区的市政府立法工作正式启动。设区的市政府做好立法工作必须深入贯彻立法法精神，正确把握立法方向，发挥政府法制机构的主导作用。通过构建公众有序参与立法的机制、各方民主参与的协商机制、专家参与的论证机制等，保障设区的市政府立法工作的规范有序进行。

关键词：政府立法；主导作用；民主协商；有序参与

中图分类号：D913 文献标识码：A

改革开放以来，地方经济社会发生了巨大的变化，许多设区的市人口众多规模相当大，特别是随着城镇化建设的发展，与其相关的土地、人口、环境、城乡建设与管理、社会治理等问题日益复杂，必须要靠法治管理。法律是治国之重器，稳妥推进改革发展，必须运用法治方式，坚持立法先行。立法法赋予了设区的市政府规章制定权，针对具有本行政区域特点和特别需要的事项进行立法，以解决本行政区域的实际问题。当前，部分设区的市政府依据立法法及相关规定，已经制定了立法计划，立法工作进入了实质性阶段。为确保使立法有效发挥引领作用，应深入推进科学立法、民主立法，建构规范化的政府立法运行机制，促进立法质量提升。

一、明确行政立法权限及制度设计方向

政府立法亦为行政立法，因其兼有行政权与立法权的双重性质。政府立法应严格限制在其立法权力范围内，取得法律授权，①做到于法有据。设区的市实施立法权，应根据自己的特殊需要实施立法，其制度设计应服务改革发展、简政放权，解决社会热点问题，为经济社会持续健康发展创造良好法治环境。

（一）行政立法权限

1. 明确立法权力边界，准确把握地方政府规章制定权限的范围。地方立法权限范围的准确把握是地方立法工作理论和实务面临的基础问题。2015年新修改的立法法，赋予了设区的市政府规章制定权，明确了其规章制定主体地位，其依据是立法法第82条规定，设区的市政府制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。

“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项”具有高度概括性，法律语义解释的多样性，导致对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”会产生不同的理解。根据《第十二届全国人民代表大会法律委员会关于<中华人民共和国立法修正案（草案）>审议结果的报告》，“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，范围是比较宽的。比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；从环境保护看，按照环境保护法的规定，范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。②在具体立法工作中，对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”中的“等”应作“等外等”理解。关于可立法事项的具体范围，结合立法目的，对概念应予以目的性扩张，作扩张解释，宽泛理解。

2.坚持立法有据原则，制定地方政府规章必须有上位法依据。“没有上位法依据，不得制定地方政府规章”。③这与制定地方性法规有明显的区别，宪法规定省、自治区人大及其常委会在不与宪法、法律、行政法规抵触的前提下，可以制定地方性法规。政府立法对于依据要求而言，要严于不抵触原则，多数情况下，为执行法律、行政法规、地方性法规的规定，管理本行政区域内事项而进行立法，必须有法律、行政法规、地方性法规等上位法依据。

3.地方政府规章设定权利义务，必须取得上位法的明确授权。我国实行统一而又分层次的立法体制，地方立法权是中央授予的，总体上地方立法权比较有限，地方立法具有从属性，法无授权不可为，越权则无效。没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。这与地方性法规不同，地方性法规只要不与上位法抵触，无需上位法依据，地方性法规也可以设定权利义务。但政府规章必须有依据，没有上位法的明确授权，地方政府规章没有权力义务的设定权限。

（二）制度设计方向

1.坚持问题导向，解决实际问题。法律的生命力及价值，在于实施、在于管用、在于解决实际问题。聊城改革中面临许多难题，比如，在农村改革上，推进城镇化涉及到农村土地制度、城乡土地征用制度、户籍制度等改革；在法治改革上，如何创新社会管理的体制机制；在民生改革上，如何解决上学难、看病难、教育均衡发展、孤残儿童救助、养老等问题。要善于发挥立法破解改革难题的作用，善于将市委、市政府决策部署以法律的形式固化下来，为经济社会发展提供法制保障。

2.服务中心工作，体现本地需求。制度设计要坚持大局观，围绕中心工作，服务改革发展。紧紧围绕市委、市政府工作大局，坚持立法与改革决策相统一，相衔接，主动适应全面深化改革和全面依法治市的需要，集中立法資源，引领和推动全市经济社会持续健康发展。

3.符合中央精神、适应战略布局。立法要围绕贯彻落实中央关于“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和供给侧结构性改革，对接“一带一路”、京津冀协同发展、中韩自贸区、“一区一圈一带”等国家和省重大战略。比如，聊城在融入“京津冀一体化”、国家中原经济区发展上，在养老旅游、生态环保等领域加强对接合作；在积极参与省会城市群经济圈和西部经济隆起带建设上，如何建设“聊茌东都市区”，强化与济南的全面对接融合，促进兄弟城市间联动发展、一体化发展等都需要很好的制度设计。

二、发挥政府法制机构主导作用

政府法制机构主导立法，而不是政府部门主导立法。《山东省法治政府建设实施纲要（2016—2020年）》指出各级政府法制机构要发挥在政府立法工作中的主导作用。政府法制机构要严格立法立场及方向，完善立法程序、立法技术规范等相关立法工作制度，加强对政府部门起草立法草案工作的指导、审查。

（一）严格立法方向指导

良法是善治之前提。政府法制机构在对立法草案起草部门进行指导时，严格正确把握地方政府规章制定权限的范围；设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，必须坚持法无授权不可为原则。党的十八届四中全会决定提出，实现立法和改革决策相衔接，立法要主动适应改革和经济社会的发展。宏观上立法要着力推动创新、协调、绿色、开放、共享发展。着力推动创新发展，加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度等。着力推动协调发展，促进城乡区域协调发展。着力推动绿色发展，推动低碳循环发展，用制度加大环境治理和生态保护力度。着力推动开放发展，完善法治化、便利化的营商环境。着力推动共享发展，保障人民群众在各方面的合法权益。

（二）科学编制立法计划

立法工作计划是政府部门开展立法工作的主要依据。制定立法计划，是立法工作走向规范和成熟的重要标志。政府法制机构要研究政府立法工作方向，科学编制地方立法计划，将需要法律调整的事项、本地给予解决的问题列入计划。以聊城为例，在向社会公众、行政管理部门征集立法项目意见后，进行认真筛选，组织市政府法律顾问、行政管理部门分管负责人论证，征求了市人大有关领导、各位副市长和市人大常委会法工委的意见后，市政府法制办拟定了2016年度立法计划。经市政府研究批准后，市政府办公室印发了《聊城市人民政府2016年度立法工作计划》，从制度上重点解决民生服务、环境保护、道路交通安全等社会关注的热点问题，保障了政府立法工作规范、有序进行。

（三）加强草案法律审查

政府法制机构要加强地方立法工作指导审查，在立法程序、立法技术规范等方面对政府部门予以指导。一是加强地方性法规草案和规章草案起草工作指导，按照全程参与，分段领跑的总体部署，提前介入，参加起草部门组织的调研、论证、协调工作，指导起草部门领会起草什么内容的草案，成立由一线业务人员、专家、律师等各方面组成的起草班子，针对立法内容开展调查研究、梳理法律依据及先进经验、形成立法资料汇编，归纳有待立法解决的本地实际问题、找准立法重点、明确制度设计及理由、组织草案框架，形成符合立法技术规范的草案文本，不断向各方面征求意见，反复修改完善。二是加强地方性法规草案和规章草案审查工作，要多运用行政手段、经济手段进行综合管理，少运用行政处罚、行政强制，对拟设定行政许可、行政收费等事项的，严格审查论证，对不符合要求的，退回起草部门。三是妥善处理关注部门利益问题。结合地方立法起草过程中暴露出的问题进行分析，地方立法要避免地方保护主义，消除部门利益倾向，不能让立法为将来的改革“埋钉子”、“留尾巴”。

（四）协调立法草案会签

会签是立法起草过程中的一个环节。立法起草部门向相关部门发出会签稿后，起草部门再根据相关部门提出的意见，进行修改。有些事项涉及部门利益，部门之间可能产生较大的争议。国务院总理李克强在2016年7月7日的国务院常务会议上强调：“我们建设法治政府，国务院法制办一定要超越部门利益。在起草相关法律法规条例过程中，既要充分听取吸收相关部门的意见和建议，更要站在‘法治的高度，超越于部门利益之上。在这一点上，法制办必须有权威，‘说了算！”。对部门之间争议较大的重要立法事项，政府法制机构要进行出面协调，通过沟通，看能否达成共识。不能达成共识的，政府法制机构可以委托政府法律顾问、科研单位、社会组织评估，严格论证，充分听取各方意见，协调解决。在政府立法过程中，政府法制机构发挥主导作用，要胸怀全局，洞察时势，超越部门利益，敢于、善于“在各种利益的交汇点上切一刀”，①树立政府法制机构权威，保障部门之间权义对等、权责一致，努力做到公平立法。

三、完善立法民主协商机制

立法是一项系统性、规范性的工作，必须遵循一定的程序和规则，符合专门的技术规范。建立政府立法协商机制，健全立法专家咨询论证工作机制，加强专家评估论证，充分借助外脑，发挥法律顾问、立法专家在立法中的外脑作用。

（一）加强政府立法协商

建立立法协商机制，做到立法草案书面征求意见，主动征求有关人大代表和政协委员、民主党派、

工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的意见，深入征求基层干部群众的意见，具体而言包括政府各个部门、律师及律师协会、专业团体和行业协会、有关高校科研机构、基层单位、人大代表和政协委员、社会团体和人民团体、法院、检察院。以聊城为例，加强了政府与人大的立法工作配合，完善了政府立法体制。坚持党委领导、人大主导、政府配合、各方协同、公众参与的原则，建立了市人大常委会、市政府地方立法联席会议制度，召开了立法联席会议，及时解决立法中遇到的环节性、关键性的问题，保障全市立法工作顺利有效开展。

（二）强化专家评估论证

立法是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的科学活动和技术活动，②需要专家的智力支持。专家知识渊博，阅历丰富，视野开阔，熟悉市情，智力优势和专业性非常强，要健全专家评估论证工作机制。立法前，邀請立法专家参与立法项目论证，开展立法前评估，评估情况作为确定立法项目的重要依据。法律实施后，邀请专家参与，开展政府规章实施情况后评估，政府规章实施满一定期限后，由政府法制机构组织进行评估，评估结果作为修改、废止政府规章的依据。以聊城为例，坚持科学立法，充分借助外脑。市政府法制办与市人大常委会法工委成立了立法专家库，在聊城大学法学院建立了立法服务基地，积极发挥立法服务基地的作用，为立法提供咨询服务和智力支持，增强了立法的科学性。

（三）法律顾问分包立法项目

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》指出，法律顾问履行下列职责：为重大决策、重大行政行为提供法律意见；参与法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证等。市法律顾问要围绕提高立法质量，为市委、市政府研究立法规划、年度立法计划、重要法规草案提供有价值的咨询意见，加强对地方性法规草案和规章草案起草工作的指导、审查， 积极为地方立法提供咨询服务和智力支持，增强立法的科学性，保障地方立法质量。以聊城为例，实行了政府法律

① 陈公雨.地方立法十三讲[M].北京：中国法制出版社，2015：47.

② 崔卓兰，孙波.地方立法质量提高的分析和探讨[J].行政法学研究，2006（3）.

顾问分包立法项目责任制度。市政府法制办建立了市政府法律顾问分包立法项目制度，为每个立法项目选定一名法律顾问，与立法项目起草部门对接。

负责为对应的起草部门提供法律服务和立法技术支持，有效弥补了政府及部门法制机构立法力量上的不足。政府法律顾问担任立法项目负责人的做法受到省法制办的充分肯定。

（四）建立基层立法联系点

《聊城市法治政府建设实施纲要（2016—2020年）》指出建立基层立法联系点，广泛开展调查研究，增强制度设计的针对性和可执行性。立法基层联系点，作为基层群众直接参与立法的平台，专门收集基层的社情民意，是基层群众和社会组织直接参与立法活动的重要载体。其可从乡镇（街道）、村、社区和企业中确定，而且要在地域、行业等方面具有代表性，覆盖乡（镇）人民政府、街道办事处，村（居）民委员会，企业，方便周边民众来反映立法建议和意见，建立听取、收集基层和群众立法意见的经常性渠道。

四、规范公众有序参与立法

立法是国家的重要政治活动。立法需要公众的出场和表达，是立法获得正当性、社会公共生活迈向民主化的要求。政府法制机构应当科学制定公众参与立法的程序和决策规则，理性引导公众有序参与立法。拓宽公众有序参与政府立法途径，完善立法征求意见机制，通过公众有序参与立法，促进政府规章的社会认同。

（一）加强政府立法信息公开

立法信息公开是人民有序参与立法的前提和基础。《聊城市法治政府建设实施纲要（2016—2020年）》指出除依法需要保密的外，政府组织起草的规章草案，都要向社会公开征求意见，期限一般不少于30日。对立法信息公开的内容、形式、时间、主体等进行明确。公开内容应当全面，公开立法规划、年度立法计划、法规草案、征求意见、法规公布实施等内容。特别是在公开法规草案时，附上制定法规背景、关键条款说明等参考资料。公开的形式应多样化，在网络媒体上公布信息，也可利用新闻媒体公开。

（二）科学制定公众参与规则

立法的重点是限制公权力。①地方立法是限制和规范地方政府的权力，让地方政府在上位法缺位的情況下，在地方性法规或者地方政府规章的框架内行使权力，杜绝地方政府印发红头文件自设行政权力的违法现象，从而使地方政府更加规矩。立法不能回避矛盾，正当立法程序的核心是公众参与，立法公正关键在于公众参与立法过程，通过公众参与实现权利与权力的博弈。程序规则的优化和公平，能够保障公众参与立法的有效性。要加强公众参与立法制度建设，通过规范公众有序参与立法的程序，组织好社会参与、协调好利益表达，使立法决策充分体现各方面、各领域对立法引领和推动作用的呼声和期盼。

（三）拓宽公众参与立法途径

拓宽公众参与立法途径，一是推行民意调查制度，民调是法治宣传的一个重要手段，立法机关工作部门或者委托专业调查队伍，通过登报、发放问卷、网上问答等形式对立法中涉及与人民群众利益密切相关的事项进行民意调查，要尽可能委托专业机构进行民调。二是充分发挥听证会的作用，特别是要完善立法听证法定启动机制，健全听证规则，推动立法听证的常态化。三是拓宽公众评议渠道，如在报纸、网站上设置评议专栏供公众评议，设置专门接收公众评议的电话、电子邮件等，灵活开放听取人民群众意见的方式。与人民群众利益密切相关或者涉及改善民生、向社会提供公共服务、直接关系社会公共利益以及其他重要的地方性法规和政府规章草案，还要通过召开座谈会、咨询会、论证会、协调会、问卷调查等多种形式，广泛听取意见。

（四）理性回应反馈公众意见

完善公众意见反馈机制，建立专门的工作机构，受理并反馈公众所提出的各种意见，对各种利益诉求是否采纳，如何科学合理地采纳，制定科学、客观的评估和处理标准。可以通过媒体或编印通报、简报等形式，或在立法起草说明中，集中概括地通报、说明或报告对公众意见和建议的采纳情况。对有研究价值的重要的立法意见和建议，特别是各种反对意见，对采纳、未采纳的理由给予必要的解释和说明，积极回应社会对立法的关注，使公众能够合理预期他们对立法产生的影响。

五、结语

“小智治事，中智治人，大智立法”②，设区的市政

① 陈公雨.地方立法十三讲[M].北京：中国法制出版社， 2015： 43.

① 中央宣传部编. 习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社， 2016： 87.

府通过立法制度设计解决本地实际问题为大智慧。随着法治国家建设的深入和民主进程的推进，社会公众的政治参与意识不断提高，保护自身合法权益的要求日益强烈，这些都对立法工作提出了新的挑战。面对新形势、新任务，做好政府立法，必须深入贯彻立法法精神，正确把握立法方向，发挥

政府法制机构的主导作用，通过构建公众有序参与立法的机制、各方民主参与的协商机制、专家参与的论证机制等，保障设区的市政府立法工作的规范有序进行。

（本文审稿 张孝成）