政府和社会资本合作模式的风险监管研究

高山

中图分类号：F294.1 文献标识码：A

内容摘要：政府和社会资本合作模式能充分发挥各自的优势，注重公平与效率的有机结合，形成共担风险、合作共赢的融合治理结构，以达到公共服务供给的目标。由于政府和社会资本合作模式隐含着“双重代理”问题，社会资本与政府部门存在目标冲突，实际运行中产生的风险和问题需要通过制度规范不断完善。政府部门应构建多元主体的监督体系，建立独立专业的PPP监管机构，完善事前评估与合同管理，注重信息沟通与平等协商，在信用管理的基础上发挥声誉机制的作用，培育充分竞争的市场环境，完善PPP项目绩效评价。

关键词：政府和社会资本合作 风险 监管

研究背景

党的十八届五中全会明确提出“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与”。政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP模式的产生主要在于解决公共服务的资金匮乏、政府部门供给不足以及效率低下等问题，通过建立合作关系，充分发挥各自的优势，避免劣势，注重公平与效率的有机结合，从而形成风险共担、合作共赢的融合治理结构，以达到公共服务供给的目标。

在我国鼓励发展混合所有制经济的背景下，PPP模式在提升国家竞争力、政府改革、社会治理等层面广泛应用，已经被提升到国家治理现代化、市场发挥决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推进城镇化健康发展等体制机制变革的高度。PPP模式的成功应用取决于合作带来的成本节约和交易费用增加之间的权衡，其根本基础在于政府部门和社会资本之间寻找利益交叉點和平衡点，从而形成一种双赢、互动、协调的运作模式。近年来，PPP模式在我国广泛推广的实践中出现了诸多风险因素和瓶颈问题，亟需加以研究解决。

文献综述

由于政府和社会资本利益目标不一致，合作契约的达成往往需要经过多次协商，合作治理效果面临不确定性，需要构建有效的激励约束机制防止逆向选择和道德风险。Trailer等（2004）提出了PPP的治理框架，认为PPP隐含着“双重代理”（Dual Agency）或“混合代理”（Compounded Agency）问题，政府部门是消费者的代理，而社会资本又是政府部门的代理，因此社会资本间接地成为了消费者的代理。社会资本的市场价值导向会与消费者的公共价值导向产生严重的目标冲突，其结果是任何一方都无法获得最佳的回报。特别是在PPP治理的外部环境和内部机制不健全的发展中国家，PPP存在的风险和问题需要在实践中不断总结和提炼。Bovaird&Tony（2004）认为，PPP是一种能够带来成本减少、效率提高、服务质量改善、风险分担，以及可以最大程度利用现有资源和竞争，或者作为一种能够带来更多新资源和竞争的公共服务供给模式。Awortwi（2004）指出，与民营化将服务或企业的所有权转交给社会资本不同，PPP的目标是在将投资与效率引入系统的同时保持政府的所有权。Essig&Batran（2005）的研究结论是：PPP是政府权衡提供公共服务的资产专用性和战略重要性以及由此带来的交易成本高低之后做出的适宜选择（见表1）。这意味着对于具有显著“存量刚性”的实物资产，国有资本存在较大的退出障碍，限制了PPP的应用范围。政府购买与PPP的重要区别在于风险分担方式，PPP是双方合理分担风险，政府购买却是双方最小化自己的风险。伍迪、王守清（2014）指出，PPP是涉及金融、法律、税收、财务、市场、工程技术、经营管理和政治等多因素的复杂过程。刘薇（2015）认为，推广运用PPP需要加快PPP法律法规体系建设；培育契约精神，积极推动法治化契约制度建设；创新金融支持模式，多方合力支持PPP机制推广；建立规范系统的监督管理机制，防范财政风险。孙学工等（2015）提出，现有PPP不适应新形势发展要求，有关制度框架与法规体系体制还不健全，社会信用基础薄弱，现行金融体系不适应PPP项目融资，投资回报机制与项目收入模式仍不完善。

政府和社会资本合作模式面临的主要风险

（一）社会民生风险

目前，PPP项目涉足的领域越来越广泛，目标客户的需求随着经济社会的演变不断变化，政府部门在决策、规划、协调、监督方面的难度日益增大。唐纳德（2009）认为，PPP项目的成功在很大程度上要依赖这些伙伴的绩效质量，而这种依赖也引发了治理和问责性方面的严重问题。例如，直接针对民生的公共基础设施项目由于广泛受到媒体关注，与民众生活息息相关，公共项目进程中任何细微的程序漏洞、质量瑕疵、不规范行为，都有可能带来广泛的质疑，从而影响到项目进程，增加了政府部门协调控制的难度。还有些公共项目服务于特定的目标群体，例如针对少数民族或外籍居民，这些群体有其自身的组织文化和价值判断，政府部门必须建立灵活的项目运作模式和处理机制。一些战略性的PPP项目，如医药研发、生物科技、国防、空间研究等，需要投入较高的资金成本，还涉及到国家安全，社会资本追求盈利最大化的目标使得PPP项目在管理上需要更好地平衡各方利益，立足于长远发展，同时又要解决可能产生的社会争议。

（二）融资风险

PPP项目一般运营周期长，投资回收慢，前期建设需要大量融资。金融机构出于风险规避的考虑，对社会资本提供中长期贷款非常谨慎。随着利率市场化的发展，社会资本不得不承受较高的融资成本。与政府部门相比，社会资本在融资机会、融资规模、期限和品种等方面都处于劣势。政府部门在融资方面可以以较为优惠的利率获得优惠贷款，因此最理想的方式是通过政府部门融资，提供给社会资本进行建设和运营，但这样会使政府部门承担信贷亏损的风险。如果政府部门为社会资本融资提供担保或供应链，帮助其获得优惠贷款，则增加了交易复杂性和政府的风险成本。因此，社会资本需要充分发挥其在市场资源配置中的施工成本和技术、资产的优势，竭力控制融资风险，抵消其在融资方面的劣势。在实际中，一些地方政府对于PPP项目采取约定社会投资者的固定收益或约定利率与期限回购股权等方式，将PPP项目股权合作转化为债务融资，增加了政府的后续偿债风险。

（三）信息不对称风险

PPP项目合同具有天然的不完全性，合作合同往往难以事前对公共服务的提供情况进行精细量化，特别是有些专属受益群体的服务质量难以在合同中清晰界定。在PPP项目发起阶段，政府相对于社会资本更具有信息优势，在选择合作项目、合作对象、合作时间等方面掌握着主导权。不少PPP项目招标立项在网站公示时，仅显示项目名称、法人和投资额等信息，不显示关键信息。政府部门行政审批、非行政审批、备案等流程的繁琐，也让不少投资人望而却步。这一阶段的信息不对称，给政府部门的寻租行为留下了空间。在签约后，PPP项目通常由社会资本负责融资、建设与运营，政府主要职责是监管，以协调政府、社会资本与公众之间的利益。此阶段社会资本比政府更了解项目的具体运营情况。双方之间的信息不对称导致实际中经常对合同进行修改补充。社会资本有可能利用合同的不完全性安排策略性的行为“绑架”地方政府，比如一开始以较低价格中标，在后期阶段通过谈判陆续提高盈利，并且可能在建设项目的多个环节进行调整。如果不提价，相关服务质量就会打折扣，从而影响社会效益。

（四）盲目扩张风险

在我国经济发展进入“三期叠加”新常态、面临产业转型升级和经济下行压力加大的背景下，一些地方政府部门出于短期追求政绩的考虑，会不顾当地经济基础、资源禀赋、环境负荷等因素，饥不择食地大幅度上马PPP项目，简化或忽略可行性研究、风险评估等必要程序，未将公共服务质量提升、新技术应用与发展、环境质量优化、资本撬动效应等纳入考量范围。盲目与社会资本大范围签订合同，没有真正引入社会资本先进的生产、管理技术以提升效率，而是寄希望于采用PPP模式解决地方政府资金缺乏的问题，通过突飞猛进式的项目运作提高在政领导人的业绩。Winch等（2012）认为，除非项目投资拉动了经济增长、提高了居民收入，从而带来了足够的“使用者付费”，否则从长期来看PPP并不能缓解政府性债务的压力。2008年国际金融危机之后，葡萄牙政府为了化解财政危机滥用PPP模式，产生了巨大的财政风险。随着我国经济发展和城镇化的推进，一些地方也存在滥用PPP模式现象。在超越当地经济水平和纳税人承受能力的情况下，大量项目上马后容易出现政府违规担保、越权审批、盲目许诺等现象，一旦不能带来预期收益，必然給债台高筑的地方政府造成更为严重的潜在风险和财政成本。然而社会资本却可能为降低成本、追求盈利摒弃公共责任，形成社会资本垄断，导致提供的公共服务质量低劣，埋下了引发商业纠纷和公共危机的隐患。

（五）公私合谋风险

我国尚处在市场经济体制的完善时期，社会资本提供的服务参差不齐。在PPP项目审批监管方面，政府部门行政权力较大，极易产生权力寻租行为。在监督不力、法规制度不够健全的情况下，容易出现PPP制衡机制失效的状况，导致乱收费、高收费等现象出现。当涉及巨大的项目利益又出现监管漏洞时，PPP就容易演变为政府部门与社会资本合谋获利、公众失利，严重损害治理绩效和公共利益。特别是一些利益输送和利益侵害行为具有较强的隐蔽性，以咨询、合作的面目掩盖其合谋的本质。在新技术、新产业飞速发展的今天，社会资本具有技术创新和管理效率的优势，其在某些领域进行的PPP项目具有一定的创新性，超越了传统项目监管的范畴，蕴藏着极大的合谋风险，政府部门往往由于缺乏足够的独立性和专业人才而难以对合谋行为进行监控。

风险监管的政策建议

PPP模式给政府管理带来了新的挑战，其本身是一种利益共享、风险分担的合作伙伴关系，但它并不是对政府有效治理和决策的替代。政府部门需要从公共利益的立场出发，对公共服务的最终结果负责，社会资本仅对合同约定的条款负责，当出现合同未约定的风险时，政府部门将承担最终责任。只有合理控制PPP项目的缔约成本，明晰公共服务的标准并予以监督，有效治理项目风险，才能充分发挥PPP模式的效率、效益以及管理优势。

（一）构建多元主体的监督体系

在PPP项目中，政府一旦选定了公共服务供给的合作伙伴（即代理人），就必须构建相应的激励和惩罚机制，以引导代理人能够按照政府的要求行事。政府监督、社会监督、专业监督和消费主体监督构成了PPP项目“四位一体”的监督体系（见图1），形成网络式的监督约束治理机制。政府要在法律层面构筑完整的监管框架，弥补PPP相关监管体系中的法律缺失，改变“上位立法不足，下位规章泛滥”的状况，提高依法行政程度，强化财政部门在项目实施中的决策权，加强对PPP项目的绩效审计和财务审计。社会公众监督的重点在于完善信息披露机制，政府要搭建公共服务的投诉建议平台，完善价格听证制度，充分征求意见，调动参与者的积极性。专业监督强调借助第三方力量审查业务的合规性，主要成员来自独立于政府和社会资本的经济学家、财务专家、工程技术专家、律师等，独立的第三方监督要介入到PPP项目建设和管理的关键环节。一方面对项目进程进行专业审查出具独立意见，另一方面判断PPP的合规性，严格区分PPP与咨询、共谋的界限。消费主体监督更为重要，他们是公共服务的直接承受者，应对于项目各阶段的实施运行建立规范的消费者介入程序和惯例，使消费者真正具有知情权、参与权和监督权。

（二）建立独立专业的PPP监管机构

欧美发达国家在促进PPP项目的应用方面，加大了支持力度，通过设立PPP管理组织促进PPP市场的发展。例如，英国设立了为地方政府提供技术援助、评估服务的基础设施机构；欧盟成立了PPP专家中心，提供管理经验，提高应对能力；美国的PPP单位主要是制定政策和业务咨询；澳大利亚设立了PPP项目指导委员会，对PPP政策、项目管理、社会资本选择、技术等进行调研并提出意见及建议（见表2）。

在我国推广PPP模式的过程中，PPP 项目的监管部门要有独立权威的话语权，对PPP项目的政策指引、标准推广、合约风险分担、收入分配、质量考核、后续合同管理等方面提供独立专业的组织保障，解决推广PPP模式应用过程中的法律规范缺失、政出多门、周期冗长、缺乏透明度等瓶颈问题。同时，政府部门要加大对医疗、法律、金融、环保、技术研发、财务等方面复合型专业人才的培育力度，加强对政府相关部门PPP模式相关知识的培训，弥补与社会资本之间的知识差距（Knowledge Gap），以满足日益复杂的大规模PPP项目管理活动需要。

（三）完善事前评估与合同管理

并非所有项目都适合PPP模式，PPP模式主要适用于政府负有提供责任（即具有公益性）又适宜市场化运作（即具有一定商业性）的公共服务、基础设施类项目。按产品公共属性划分，全部准公共产品和部分公共产品适合采用PPP模式（见图2）。

在PPP项目选择时要进行深入了解和全面评估，科学运用“物有所值”（Value for Money）的评估体系，对不同项目方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行定量和定性的综合分析，重点关注财政承诺、定价机制、风险分担、项目效率、运营成本等要素。Grimsey& Lewis（2004）认为，PPP确实是一种合适的引入社会资本参与并分担风险的模式，合同机制的运作可以保证PPP的成功。签订标准化的合同有利于确定各自的权利义务，对具体项目的实施时间、履约标准、定价方案、意外事件、变更处理、监督方式、争端解决等明确规定，不留灰色地带，强化履约意识和政策稳定性。合同签订要在平等主体的基础上兼顾社会资本利益和公共利益，可借鉴国外的“收益带系统”利益分割机制，即对收费的PPP项目进行灵活分割，根据项目盈利的不同情况，既保证中低收益项目情况下社会资本获取维持经营的正常盈利，又避免高收益项目情况下社会资本赚取暴利而侵蚀公共利益。

（四）注重信息沟通与平等协商

PPP模式在英国诞生并在欧美国家广泛应用并非偶然，它与在西方文化中长期形成的合作共赢观念密切相关。PPP是一种不断运动和优化的动态平衡过程。奥斯特罗姆夫妇提出公共事务的有效运作有赖于由各级政府与非政府组织、公民、企事业单位等多元主体通过对话、协商方式建立的多中心治理体系。PPP模式治理方式下提供公共服务，在供给主体选择、服务效率与质量等方面涉及到多主体参与，政府和社会资本不同的目标需要经常通过信息交换、对话协商、互动与合作等多种方式进行理念、价值观、行动等方面的沟通和协调，克服供给过程中的短板，从而形成高效的融合互动治理机制。

在此过程中，各部门利益诉求表达、矛盾调解等方面都需要建立在平等协商的基础上，通过灵活多样的行動方式，最大程度地尊重和满足社会公众的利益。需要特别强调的是，政府部门和社会资本是平等主体，双方合同属于民商法范畴而非行政诉讼合同。政府部门要改变价值偏见，完成从控制者到协商者的角色转换，既不能越位行事，也不能以甩包袱式的“一揽子”服务外包转嫁其政治责任。政府部门要树立契约精神，严格按契约规则办事，将责任落实到个人并终身负责。

（五）在信用管理的基础上发挥声誉机制的作用

再完备的合同也不可能穷尽实际运作的所有细节，而且过度依赖以合同为基础的专项检查等控制方式，可能会导致公共服务供给中主体间的对抗。市场经济是信用经济，政府部门需要建立完善社会信用管理和服务体系，加大对PPP项目中违规社会资本的惩罚力度，包括实施巨额罚款、市场禁入等手段。Zaheer等（1998）发现，联盟之间的互信会降低协商成本和控制成本，增加集体力量。PPP的契约关系超越了正常的市场交易，具有组织一体化的性质。随着PPP项目的不断深入，合作双方的信任随之增长，社会资本的社会价值和社会责任形象也随之增加。基于信任与互惠的长期合作弥补了契约合同的不完备，削减了项目的不确定性风险，减少了社会资本的短期机会主义倾向。声誉机制有助于搭建伙伴关系互信自制和诚信合作的平台，发挥各自的比较优势，从而对双方行为进行规范。

（六）培育充分竞争的市场环境

Borcherding（1977）认为，从公共选择理论来看，竞争性市场能有效率地生产产品和服务，而任何领域中的垄断都会产生无效率现象。科尔奈（2003）也认为，不应该存在国家所有和控制的垄断，应允许在不同所有制形式和协调机制之间存在竞争。

因此，推动PPP项目走向有序竞争和良性治理的关键是让市场真正发挥配置资源的决定性作用。这需要营造良好的市场准入机制、竞争机制、价格机制、供求机制，对竞争主体的范围、条件、标准等予以公开化和透明化，防止暗箱操作或重内轻外，充分鼓励各种所有制主体公平竞争，彻底解决“玻璃门”、“旋转门”等问题。一方面，要探索多元化的服务项目形式，加强对现有供给方的制度约束和质量控制，防止出现参与经营的社会资本良莠不齐、恶意竞争等现象。另一方面，要打破垄断，吸收有资质的部门特别是非公有制企业开展平等竞争，保障服务的公平性和效率的提高，防止出现由政府部门垄断转为社会资本垄断的现象。

（七）完善PPP项目绩效评价

PPP项目种类繁多，评价标准不一，追求结果的多方共赢性，不能以单一的成本降低或按时完成进行绩效评价，绩效评价指标设置应多重化、科学化。在实际操作过程中，应委托独立的第三方单位，结合PPP项目的特点、受众人群等因素选择合适的评价模式、指标权重和方法进行绩效评价。Bovaird（2004）认为，从公共治理角度看，PPP的绩效应该在伙伴关系的层面评估，而不是在简单的代理层面，评估单一伙伴主体的贡献是否符合成本节省原则的做法是很危险的。因为有些项目经济收益有限，甚至本身没有经济收益。因此，在类似教育、环保、养老、医疗等公共服务领域，绩效评价应坚持社会本位，以公众需求的服务满意度、硬件水平、提供者素质和效率等作为核心标准。重点从绩效目标实现程度、运营管理、资金使用效率、公共产品和服务的质量和数量、公众满意度、可持续性等方面开展。绩效评价应贯穿PPP项目各阶段：一是项目日常运行过程中的绩效监控；二是项目阶段性的绩效评价；三是项目实施完毕后开展项目整个实施周期绩效评价。绩效评价最重要的功能之一是“反馈调节”。一方面，绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督，鼓励公众参与对项目的监管，切实提高项目实施水平和效益。另一方面，将绩效评价结果作为PPP项目的财政补贴、收费标准、合作期限等重要内容调整的依据，可通过合同约定具体调整条件和方式，保证公共利益最大化。

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