基于生态系统一体化的海岸滩涂综合管理体制研究

吴 彬，张占录

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

基于生态系统一体化的海岸滩涂综合管理体制研究

吴 彬，张占录

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

研究目的：基于生态文明理念，根据生态系统管理的一体化原则，构建海岸滩涂综合管理体制。研究方法：文献分析法、比较分析法和综合分析法。研究结果：（1）海岸滩涂是一个典型的自然—经济—社会复合生态系统，结构复杂、功能多样、动态开放、敏感脆弱、生态价值高；（2）中国现行海岸滩涂管理体制是地方政府主导的、分权分散的、资源资产管理体制，管理决策缺乏技术支撑，管理过程缺乏公众参入；（3）当前的管理体制导致海岸滩涂管理秩序混乱，开发无序，面积锐减，生态环境恶化。研究结论：构建海岸滩涂管理委员会决策的、综合管理办公室协调的、职能部门实施的、专家配合的、公众参入的生态系统综合管理体制，统筹协调海岸滩涂的开发、利用和保护之间的关系，实现沿海地区的可持续发展。

土地管理；海岸滩涂；生态系统管理；分权分散管理；资源资产管理；综合管理体制

Key words:land administration; coastal tidal flats; ecosystem-based management; decentralized management; resource and asset management; comprehensive management system

1 引言

海岸滩涂是一种独立的自然资源，位于陆地与海洋的交错地带，能有效保护海岸线，保持生物多样性，吸收和存储二氧化碳，调节气候，净化环境，维持生态平衡，是世界上单位面积生态价值最高的生态系统之一。党的十八届三中全会提出建立系统完整的生态文明制度体系。海岸滩涂地处陆地—海洋—大气生态系统耦合部，兼具三大生态系统特征，是人类生命共同体的重要组成部分。近年来，在满足工业化、城镇化快速发展对滩涂空间需求的同时，入海河流污染物导致水质恶化，环境污染问题突出。受全球气候变化、不合理开发活动等影响，滩涂面积不断减少，生态系统受损严重，生物多样性降低，自然生态灾害频发，部分生境难以维系。

2 文献梳理

面对人口、资源和环境压力，20世纪50年代初生态学家就尝试对土地资源进行生态系统管理[1]。1988年《公园和野生地生态系统管理》的出版，标志着生态系统管理学的诞生[2]。生态系统管理（Ecosystem-based Management，EBM）是在对生态系统组成、结构和功能过程加以充分理解的基础上，制定适应性的管理策略，恢复或维持生态系统整体性和可持续性的自然资源管理方法[3-5]。EBM是在保持生态系统健康的基础上提供人类所需的产品和服务[6-7]，包括边界的划定，明确的目标，机构间的合作，效果的监测以及政府决策层和公众的参与[8-9]。传统资源管理方法专注于单一物种、部门或活动的管理，EBM是一种跨地区、跨部门、多元主体参入的综合性管理[10]，而大规模的管理计划需要政治、法律和行政的支持[11]。

2000年Rodney J. James提出滩涂综合管理的理念和思路[12]。罗伯特·凯和杰奎琳·奥德将这种综合管理称之为一体化管理，并指出一体化管理的目的就是让多个部门在最小的阻碍下取得进展[13]。中国滩涂管理是分散管理、资源管理、入口管理，需建立滩涂综合管理体制，实现滩涂的综合管理、生态管理、过程管理[14]。在滩涂管理上，中央和地方均存在职能交叉和权责不清的问题[15]。构建中央职能部门主导的环境优先的滩涂综合管理体制[14]，扭转滩涂资源管理分散和地方对资源分割占有的局面。

3 中国海岸滩涂管理体制的现状

滩涂是大潮高低潮线之间由沉积物、海水、植被、动物、微生物、气候、人类活动等因素组成的具有特定结构和功能并随时空动态变化的自然—经济—社会复合生态系统，结构复杂、层次多样，对外界干扰表现出高度的敏感性和脆弱性。中国滩涂资源丰富，北起辽宁鸭绿江口，南至广西北仑河口，4大海域，沿海11省（市、区）（港澳台除外）共有滩涂面积380①数据来源于《全国海洋功能区划（2011—2020年）》。万hm2。

滩涂管理体制是国家滩涂行政主管机关的设置、管理权限的分配、职责范围的划分及机构运行和协调机制。国务院将滩涂的开发职权授予省级政府，省级政府又将相应的审批职权委托给市、县级政府，而滩涂的具体管理事务则由发改、海洋、国土、水利、农业、渔业、林业、旅游、工信、环保、财政、交通、测绘等职能部门负责实施。各级政府之间是领导与被领导、命令与服从关系，各级滩涂管理职能部门之间则是业务指导与被指导关系，从而形成了滩涂管理的科层制体制。

3.1 海岸滩涂纵向管理关系

地方为加强滩涂管理，制定了法规和规章，如江苏、上海、浙江和福建出台了滩涂管理条例或办法。根据分级分权管理原则，省级政府负责全省滩涂的宏观管理，沿海各市、县级政府负责辖区内滩涂的建设和管理。各省滩涂行政主管机关设置不统一，大部分地区管理职权集中在海洋部门，浙江和上海集中在水利部门，江苏则在发展改革部门（表1）。省级主管部门编制全省滩涂开发利用总体规划，市、县级主管部门编制区域的滩涂利用规划，报同级人民政府批准后组织实施。省级主管部门统筹安排全省滩涂围垦及开发利用项目的年度计划，制定和下达年度开发计划指标。根据项目投资和开发规模，省、市、县级政府分别拥有不同的审批权限。地方的滩涂开发审批权限主要集中在省级政府，其中，江苏、广东、上海和天津的市县级政府无审批权限。填海50 hm2以上和围海100 hm2以上的用海项目，需报国务院审批。

表1 滩涂开发分级审批权限①数据来源于《辽宁省海域使用管理办法》、《河北省土地管理条例》、《天津市海域使用管理条例》、《山东省海域使用管理条例》、《江苏沿海滩涂围垦及开发利用项目管理办法》、《上海市滩涂管理条例》、《浙江省滩涂围垦管理条例》、《浙江省滩涂围垦项目计划管理办法》、《福建省沿海滩涂围垦办法》、《福建省沿海滩涂围垦投资建设若干规定》、《广东省海域使用管理条例》、《广西壮族自治区海域使用管理条例》、《海南省海域使用管理办法》和《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》及相关政府网站。单位：hm2Tab.1 Approval hierarchy of coastal tidal flats development umit: hm2

3.2 海岸滩涂横向管理关系

滩涂管理各职能部门之间是平等、合作与协商关系。根据行业法规，滩涂管理职能主要分散在10个部门，各部门涉及滩涂管理的权责清单如表2所示。发展改革部门负责滩涂围垦和开发项目的立项管理，履行国民经济宏观调控职能。国土、海洋、水利部门负责滩涂的自然资源管理。国土、海洋部门以海岸线为管理界线，水利、海洋部门以河海分界线为管理界线。实践中，海岸线的划定标准一般为平均大潮高潮线②《国家基本比例尺地图图式》（GB/T 20257.1-2007、GB/T 20257.2-2006、GB/T 20257.3-2006、GB/T20257.4-2007）：海岸线指海岸平均大潮高潮时的水陆分界线；干出线指海面最低低潮时的水陆分界线（最低低潮线）。一般可根据当地的海蚀阶地、海滩堆积物或海滨植物确定。《中国海图图式》（GB12319-1998）：海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线。《海洋学术语海洋地质学》（GB/T18190-2000）：海岸线是海陆分界线，在中国系指多年大潮平均高潮位时海陆分界线。，而河海分界线则由地方政府根据河口的具体地物来制定，采用的方法和标准也不尽相同[16]。农业、渔业、旅游、工信部门属于专业经济部门，履行行业管理和产业管理职能，其中，农业部门负责滩涂围垦和农业开发，渔业部门负责滩涂养殖和捕捞，旅游部门负责滨海旅游的开发和管理，工信部门负责海盐管理。海洋、林业和环保部门履行滩涂生态环境保护职能，属于环境管理，其中，海洋部门核准海域使用论证和项目环境影响评价，林业部门负责滨海湿地管理，环境部门审核项目环境影响评价和自然保护区管理。

表2 滩涂管理职能部门权责清单①信息来源于中国政府网http: //www.gov.cn/。Tab.2 List of responsibilities of the coastal tidal flats management authority

此外，还有3个部门涉及到滩涂管理业务。财政部门负责滩涂开发的财政性资金的筹措、下达和管理，交通部门负责通航水域岸线安全使用和水上水下活动许可，测绘部门提供坐标、位置、面积和地图等技术性服务。

公路路基路面防水施工作为公路工程中的重要环节，其施工质量直接关系着公路工程的稳定性和使用寿命。路基路面防水施工对施工人员的专业性要求较高，施工环节较为复杂，因此，相关单位有必要加强对路桥施工中，公路路基路面防水施工技术的研究，促进我国公路工程质量的提升和路桥企业的健康发展。

4 中国海岸滩涂管理体制的弊端

地方主导和部门分割的科层制管理体制是滩涂面积减少，环境恶化和生态服务功能退化的重要原因。

4.1 分权分散管理而非生态系统管理

中央不享有滩涂开发的财权、事权，却要承担保护生态环境的责任。地方政府享有滩涂规划、审批职权和开发收益却很少承担破坏生态环境的职责。地方政府各自为政，尤其是相邻地区涉及跨区域性问题时缺乏统筹协调机制，往往会打破完整的滩涂生态系。各滩涂管理部门地位平等、互不统领，沟通、协调困难。部门过多、分工过细，导致滩涂管理的多头领导和政出多门。职能交叉、错位，造成对滩涂管理职权的争夺和对责任的推诿。各级政府间和部门间权责利不对等的分级分权管理体制难以按照生态系统一体化原则对全国滩涂资源进行集中统一管理。

4.2 资源资产管理而非生态环境管理

不受约束的资源资产管理体制使地方政府倾向于将滩涂看成一种可以开发的资源和利用的资产，而非需要保护的生态，发挥的是滩涂的资源和资产属性，实行的是“行业管理”和“产业管理”，履行的是“经济职能”。GDP为导向的政绩考核机制驱使地方政府通过圈围、填海等方式将大量的滩涂改造成耕地和建设用地。地方政府拥有同级滩涂管理部门的人事和财务的管理权，在地方经济发展与中央环境保护目标不一致时，职能部门经常会牺牲环境来换取经济的增长。在滩涂是土地、海域或海岸带等法律属性不明确，国有、集体所有权归属不清晰和产权体系不完整的背景下，资源的资产化管理显化了经济价值，而管理的制度性缺失造成地方政府、集体和渔民对滩涂资源的争夺，导致滩涂资源的过度开发，引发“公地悲剧”。

4.3 滩涂管理缺少技术支撑和公众参入

滩涂是复杂的、完整的和动态的复合生态系统，涉及到众多自然及社会经济因素，各因素相互影响，导致滩涂生态系统运行机理复杂多变，有些方面尚无科学定论，如潮滩的泥沙输移机制，对滩涂管理工作提出了很高的技术要求。与发达国家相比，中国滩涂生态系统的管理尚处于起步阶段，开发的技术保障能力弱，并且现行的管理体制难以让专家参入决策和管理，导致滩涂管理的科学化水平不高。滩涂涉及到当地渔民的生计，关系到地方经济发展和国家的生态环境保护，在制度构建和政策制定的过程中，需要广泛的公众参入，实现共管共治。在沿海生活和利用滩涂资源的渔民最有可能受到新法规和政策的影响，而当前管理体制把他们排除在外，正常利益诉求无法得到回应和满足，导致相关政策难以执行，管理效率低下，并且容易激化矛盾，影响社会稳定。

5 中国海岸滩涂综合管理体制的构建

滩涂生态环境的整体性决定了其需要进行生态系统一体化的综合管理。

5.1 生态系统综合管理体制的类型

生态系统综合管理体制有单个机构管理和多个机构共同管理2种类型[17]。一些国家选择在已经形成适当管理职权的机构内，如自然资源部、环保部或海洋与大气管理局等部门设置综合管理办公室（图1方案（A））。如果中央政府协调能力强，则可成立新的协调机构，统一协调各个职能部门的滩涂管理业务（图1方案（B））。

机构内设的综合管理办公室对现行管理体制破坏小，业务对口，不增加行政人员及成本，但机构层级不高，统筹协调能力有限，综合管理难度大。独立的综合管理办公室能更好的统筹安排各项事务，协调各地区各部门的利益，加快工作任务的落实，提高管理效率，但由于权力和责任的重新配置冲击了原有的管理体制，改革难度相对较大。

图1 滩涂综合管理体制选择方案Fig.1 Coastal tidal flats comprehensive management system options

5.2 中国海岸滩涂的综合管理体制

鉴于中国滩涂管理所面临的严峻形势，为了更好的统筹和协商办理涉及滩涂管理多个部门的职责事务，应设立新的综合管理办公室，对全国的滩涂资源进行集中统一管理（图2）。

图2 滩涂综合管理体制结构Fig.2 Coastal tidal flats comprehensive management system structure

5.2.1 滩涂委员会 加快制定《滩涂管理法》或《海岸带管理法》，界定滩涂的内涵、外延，明确滩涂的法律属性，统一海岸线的划分标准，建立滩涂生态系统的综合管理体制。为提高综合管理办公室的协调层级及效力，首先由政府分管领导和13个滩涂管理职能部门的领导组成滩涂委员会。在生态文明体制改革中，构建涵盖滩涂生态系统源头、中间和后果的产权制度、开发制度、生态环境保护制度和综合管理制度。通过制度间的互补，形成系统完整的滩涂管理制度体系，使制度以合理、有效的方式推动、保障滩涂资源的可持续发展。

5.2.2 综合协调办公室 委员会下设综合管理办公室，统筹协调滩涂管理事务。各职能部门选派2名业务主管组成办公室成员，办公室主任由海洋部门或环境部门的领导担任。办公室下设政策法规、规划计划、建设管理和环境保护4个工作小组，整合滩涂管理的纵向和横向职能，建立健全滩涂生态系统管理机制体制。办公室在遵守主体功能区划、土地利用规划和海洋主体功能区划的前提下，合理编制滩涂利用专项规划，明确功能分区，划定生态红线，限制开发强度，严格用途管制。统筹制定滩涂资源开发、利用和保护政策，确保开发项目获得各部门各行业的一致性通过。协调地方利益，保证一个地区的发展不会对另一个地区产生不利影响。审查陆地和海洋开发潜在的环境和社会经济后果，提出防护措施、限制条件和开发建议。

5.2.3 技术委员会 滩涂技术委员会通过购买公共服务的方式引进第三方专家为委员会的决策和办公室的协调提供技术支撑和独立的咨询服务。根据生态系统一体化原则，科学划分滩涂生态系统单元，明确目标，实施生态系统一体化管理。健全滩涂生态环境的监测、预警、评价和报告制度。技术委员会下设土壤、潮汐、植被、动物、生态、开发利用和监测评估7个专家小组，另外，技术服务的范围还应包括海洋地质地貌、海洋水动力、湿地、围垦、养殖、施工、旅游等诸多领域。委员会组建顾问团队，成员由法律、经济、管理、技术等领域的专家和来自行业协会及非政府组织（NGOs）和非营利性组织（NPOs）的成员组成。顾问通过参加会议的形式辅助决策和参入管理。专家和顾问是技术导向而非政策导向，应根据实际工作的需要增减相应的小组及成员。

5.2.4 公众参与 滩涂管理涉及众多利益主体，需要高层次的公众参与。通过宣传和教育，提高公众利用和保护滩涂的意识，使其了解相关政策和切身利益的相关性，提高参与政策制定的积极性，增强自觉维护政策有效执行的动力。滩涂会议是政府和公众之间双向信息沟通与交流的平台。公众表达利益诉求和影响政府决策，政府告知公众政策制定的背景、目标和内容，实现滩涂公管共治的目标。为了提高公平和效率，滩涂会议对包括滩涂所有者、使用者、管理者、技术专家和环境保护主义者在内的所有利益相关者开放。滩涂论坛是技术委员会指导下各领域专家组织的非营利性的论坛，主要审查滩涂生态系统状况，讨论出现的问题，分析深层次的原因，提出解决对策，为下一步的管理提供政策建议。健全电子政务系统，鼓励公众全方位全过程参与滩涂管理。

6 结论

滩涂是自然生态系统和社会经济系统耦合而成的复合生态系统。为了维持滩涂生态系统的健康和生产力，更好地提供生态系统产品和服务，迫切需要按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，转变现行地方主导的、分权分散的资源资产管理体制，构建委员会决策的、综合办公室协调的、职能部门实施的、专家配合的、公众参入的生态系统综合管理体制，实现滩涂资源的可持续发展，建设社会主义生态文明。综合管理不收回地方政府的滩涂开发职权，不取代各职能部门的滩涂管理业务和协同管理机制，但开发活动必须由综合管理办公室进行指导和审查，确保滩涂生态系统的综合管理和一体化保护。

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（本文责编：王庆日）

Comprehensive Management System of Coastal Tidal Flats based on Ecosystem Integration

WU Bin, ZHANG Zhan-lu
（College of Public Administration, Renmin University of China, Beijing 100872, China）

The purpose of the paper is to construct comprehensive management system of coastal tidal flats based on the concept of ecological civilization and the principle of ecological integration. Methods employed are literature analysis, comparative analysis and comprehensive analysis. The result shows that 1）the coastal tidal flats is a typical naturaleconomic-social compound ecosystem with complex structure, diverse functions, dynamic openness, vulnerable and high ecological value; 2）coastal tidal flats is featured as the local government domination, decentralized management, resource and asset management, and the lacks of technical support and public participation; 3）the current management system results in chaos, disorders, a sharp decline in area, and the ecological environment deterioration. It is concluded that we should establish the comprehensive management system of committee decision-making, comprehensive management division coordination, functional department implementation, expert cooperation, and public participation, to coordinate the development, utilization and protection of coastal tidal flats and to realize the sustainable development of coastal areas.

F301．2

A

1001-8158（2017）03-0021-07

10.11994/zgtdkx.20170315.121155

2016-10-31；

2017-02-24

国家自然科学基金（41666003）；国土资源部公益性行业科研专项课题（201411003-1）。

吴彬（1986-），男，安徽安庆人，博士研究生。主要研究方向为海岸带开发与管理。E-mail: wubinguotu@ruc.edu.cn

张占录（1963-），男，北京人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地利用与管理。E-mail: zhangzhanlu@ruc.edu.cn