PPP项目风险分析及分配方案探讨

◎文/周立群 袁 政

PPP项目风险分析及分配方案探讨

◎文/周立群 袁 政

PPP项目中政府和社会资本建立的是一种利益共享、风险分担的合作关系。本文从项目内外部环境分析，认为PPP项目中存在的风险主要有政策与法律风险、融资风险、建设风险、经营管理风险、市场风险、不可抗力等，并提出由最有控制能力的一方承担相应风险、风险承担责任与利益对等、对不可预见的风险安排应对机制的风险分配方案。

PPP；风险；分配

PPP项目中，政府和社会资本之间是一种利益共享、风险分担的长期合作关系。由于项目投资大、建设运营期长、涉及利益相关方较多、合同关系复杂，导致项目实施过程中存在较多的风险。如何预测项目存在的风险并在项目各参与方之间进行风险分配，是谈判阶段各方关注的焦点，也是影响风险控制的重要因素。

一、PPP项目风险及成因分析

从项目内外部环境分析，并结合以往PPP项目经验及对企业、政府部门的调研了解，PPP项目中存在的风险按照建设程序划分主要有政策与法律风险、融资风险、建设风险、经营管理风险、市场风险、不可抗力等。

（一）政策与法律风险

政策与法律风险主要是指由于颁布、修订、重新诠释政策或法律而导致项目的合法性、市场需求、产品价格、合同协议的有效性等发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。例如，关于国有资产处理、国资参股的规定，关于环保标准、技术标准的规定，关于价格调整的规定，审批流程的变化等，均可对项目设计、建设、运营产生影响。

（二）融资风险

融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP项目一般资金量需求巨大，会涉及到多个投资人及大量的资金调动，对资金利率变动、汇率变动、通货膨胀等颇为敏感。而PPP项目操作程序一般是在选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在约定的融资期内中标方未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金，导致项目失败。如在湖南某电厂的项目中，开发商就因没能完成融资而被没收了投标保证金。

（三）建设风险

建设风险是指在项目的建设过程中，因为某些不确定性因素而引起的对项目不利的影响。主要有土地不可获得或未按期交付、融资困难、设计变更、地质风险、技术风险、环境保护以及工程事故等。建设风险导致的结果主要是工程量变更、工期拖延、建设成本增加等。

（四）经营管理风险

经营管理风险是指项目经营管理不善，导致项目运转不畅、成本过高、效率低下、效益不好，甚至项目倒闭等情况。

通过分析以往PPP项目案例发现，经营管理风险主要是由于项目公司构成中缺少有运营能力的单位。如“鸟巢”国家体育馆项目，项目公司由施工企业和投资机构组成，项目融资和建设过程较顺利，但由于缺乏运营经验，项目在北京奥运会后陷入了经营困难，并于第二年宣布对项目公司进行改制。

（五）市场风险

市场风险主要指项目运营后的市场规模、销售收入没有达到预期效果。造成市场风险的原因是多样的，有项目选址不当，如将地铁站点设置于人口稀少地区；市场需求不足，如污水、垃圾处理厂的进场污水、垃圾量不足；市场竞争，如在收费桥梁、道路旁新建了免费的桥梁、道路，或出现了其他运输方式，导致桥梁、道路通行量降低。英法海底隧道PPP项目就是因跨海轮渡通航而导致通行量大大降低，项目收取的通行费严重低于预期，投资方最终因亏损而放弃项目经营权。

（六）不可抗力风险

不可抗力风险是指合同一方无法控制、在签订合同前无法合理防范情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、骚乱、游行、禁运等。

（七）其他风险

1.组织风险。在项目建设过程中，由于政府部门与私人企业之间组织不协调而产生交易成本增加或引起争端，对项目建设带来的影响。

2.配套设施提供风险。项目相关的基础设施、配套设施不到位，引发项目无法建设或使用的风险。

3.政府信用风险。是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。如政府承诺的财政补贴不予兑现、项目合作期满后政府未及时按照协议对项目进行回购或违约等，将导致项目收益下降甚至失败。如长春市排水公司与香港汇津公司合资建立的汇津（长春）污水处理有限公司，因长春市排水公司拖欠污水处理费、长春市政府废止《专营办法》而失败。

二、风险分担原则及分配框架

风险控制的根本目的是预防风险的发生、减小风险造成的损失。因此在进行风险分配时，需要考虑各方对风险的控制能力，由最有控制能力的一方承担相应风险。同时，要努力调动各方积极性，将风险控制责任与收益对等，体现市场在资源配置中的决定性作用。对于不可预见的风险，需要安排风险应对机制。

（一）风险由最有控制能力的一方承担

PPP项目参与各方的风险控制能力不同，主要体现在对风险的识别、评估结果不同，对风险的预防能力不同，风险发生后的处置方案设计、资源调用能力不同。政府对政策、法律、规划、技术标准等宏观因素具有较大的影响力，在资源调动、社会动员、社会管制、社会舆论引导等方面具有绝对优势。项目开发单位擅长项目策划、项目开发、融资、制定方案等工作。施工单位在项目建设、维修、保养、建设成本控制、事故处置等方面具有丰富的经验、专业的装备和技术人员。运营单位在项目运营管理、市场开发、财务管理、维修维护等方面擅长。金融单位则具有雄厚的资金实力和强大的融资能力，对控制融资风险具有先天优势。

进行风险分配的作用是通过制度设计来防范风险的发生、减小风险造成的损失，最终目的是保证项目的顺利实施。将项目的各项风险分配给最有控制能力的参与方承担，既便于PPP合同条款的制定，又能保障各方承担的风险在其控制能力范围内，还能提高项目风险控制的专业性。

对各参与方风险控制能力的判断，可从其工程经验、技术水平、财务状况、管理结构、掌握的资源等方面进行。

（二）风险承担责任与收益对等

PPP是一种利益共享、风险分担的合作关系。在一个项目中，既有预期的利益，又有可预见的风险。PPP项目各参与主体的风险偏好不同，有的企业希望参与低风险项目或承担较少的风险责任，以减少风险控制的成本和风险造成的损失，有的企业偏好高风险项目，以期获得较高的投资回报。在项目风险分配时，要考虑各方所承担的风险控制责任与其预期可获得的收益对等。

所谓的风险承担责任与收益对等，即是指投入或损失，与获得的收益，在分配比例上大致对等，其量化关系如式1所示：

A1∶A2∶…∶Ai=B1∶B2∶…∶Bi

（式1）

其中：1、2……i为各参与方；Ai为预测i方控制风险的投入和风险给i方造成的损失；Bi为预期i方在项目中获得的收益。

Ai应为预测i方承担的各项风险控制责任所需要的投入或遭受的损失的和，如式2所示。

其中：j为风险项，Aji为预测i方因控制j风险而增加的投入或j风险给i方造成的损失。

在合同制定阶段计算风险控制的投入和风险造成的损失时，既要预计投入和损失的大小，又要预测风险发生的概率，如式3所示。

其中：βj为预测j风险发生的概率。为i方因控制j风险而增加的投入或j风险发生后将给i方造成的损失。

风险承担责任与收益对等，有利于调动PPP项目各参与方承担风险的积极性，体现了发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（三）安排应对机制

项目实施过程中有些风险是无法事先预见的，因此需要在合同中安排应对机制。

常见的应对机制有制度设计、购买保险、兜底条款等。其中制度设计，主要是确定风险发生时的机制启动条件、风险控制组织机构、资源调用原则、事后赔偿原则等事项，是PPP协议的重点内容。

（四）风险分配框架

根据以上分配原则，建立风险分配框架见表1：

具体的项目风险分配，应深入分析项目特点和各参与方的风险控制能力，将风险责任与预期收益挂钩，以确定项目的风险分配框架。对于不可预见的风险，在合同中要安排应对机制，以保障项目的顺利实施。

三、结论和建议

（一）结论

PPP项目中存在的主要风险有政策与法律风险、融资风险、建设风险、经营管理风险、市场风险、不可抗力等。在进行风险分配时，应考虑各方对风险的控制能力，由最有控制能力的一方承担相应风险，并将风险控制责任与预期收益挂钩，以调动各方进行风险控制的积极性。对于不可预见的风险，需要安排风险应对机制。

（二）建议

为有效防范风险发生、降低风险造成的损失，除进行风险分配外，建议在项目实施过程中注意以下方面：

1.深入分析项目风险

在项目决策阶段，应深入分析项目存在的风险，并分析风险发生的概率和可能造成的损失，以此作为项目风险分配的基础。

2.社会资本中应有运营单位

采取PPP模式进行项目建设，不仅是为了将项目建成，更是为了长期运营项目，提高公共产品或服务的供给效率和质量。以往的PPP项目案例表明，缺乏项目运营能力的企业建设的项目，项目建设过程中对后期使用的考虑较少，项目维护成本较高，项目经营效果较差，甚至难以维持下去。

3.遵守契约精神

PPP是一种长期合作关系。进行风险分配，各参与方承诺承担相应的风险控制责任，是基于其能获得相应的预期收益。进行风险控制，往往需要前期投入大量资金，或在风险处置过程中垫付大量资金，而后按照合同约定获得相应补偿。为保持长期合作关系、将项目长期运营下去，需要各方遵守契约精神，按合同规定，充分履行风险控制、财政支付等义务。

责任编辑：孟 力

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1006－1255－（2017）04－0027-04

周立群（1965—），天津国际工程咨询公司（天津市政府投资项目评审中心）。邮编：300191

袁 政（1984—），天津国际工程咨询公司（天津市政府投资项目评审中心）。邮编：300191