新常态下区域水污染治理的法律规制研究

黄佳凤++单思洁

摘 要：经济与环境的关系十分密切，当我国工业、制造业飞速发展的时候，江川河流的污染也日益严重，区域水污染问题日渐突出。我组主要就具有代表性的区域——长江三角洲，作为研究对象，通过实地调研、收集数据等方式，简要阐述区域水污染的现状、有关区域水污染治理的一些问题，以及新常态下法律规制对区域水污染的调整并加以分析和提出建议，以期为新常态下区域水污染治理的法律规制提出更好的建议，促进经济与环境协调发展。

关键词：新常态；水污染；法律规制；治理

长期以来，人类片面地追求经济发展而忽略了对环境的影响。其中，较为突出的问题就是区域水污染的问题。水污染问题的日益突出，使得人们开始寻求解决方案。国外在这方面的研究比国内要早，例如，荷兰，建立了水污染防治管理机构—水管会；法国，建立了六个水务局，分流域进行水资源统一管理；韩国，设立了以国务总理为首的环境问题对策委员会，完成水质管理一元化政策。此外，最常用的措施还有：普遍采用水的重复利用、循环回用技术，发展闭路循环系统；城市污水普遍采用二级处理；城市污水的再利用水法的制订与进一步的修正，等等。相比之下，国内对水污染的治理就相对落后一点。虽然国内已经采取相关措施进行防治与治理，但依旧不够完善。

在区域水污染中，较为有代表性的就属长三角地区了。将长三角地区作为代表，主要是由于它的基本特征：（1）地理位置：长三角地区属于我国东南亚热带湿润地区，水系发达，占地面积大，约占全国土地面积的1%，处于沿海开放带和沿海产业密集带组成的T型产业布局的结合部（2）经济发展：长三角是中国最大的综合性工业基地，同时农业基础好、服务业发展快。因此，长三角地区很具代表性。

一、长三角水质现状

（一）总体水质逐年下降，干流水质基本稳定，但中小河流水质恶化。长江沿岸城市的生活污水和工业废水直接排入了长江，由于长江水流量大，自净能力强，所以，干流的水质基本稳定。但在南京、上海、南通等地均存在明显的岸边污染带。[1]中小河流的水质的恶化，导致出现有机污染特征和强烈的富营养化趋势，个别地区出现黑臭现象。

（二）湖泊呈现严重富营养化现象。由于城市湖泊的环境容量小，因此污染较为严重。区内的近20个湖泊75%以上已呈现明显富营养化。

（三）地下水的取用和污染造成的环境污染问题严重。优质地表水的缺少，则需开采富水性好的第二承压水，导致地下水位迅速下降，并由城市向外扩张，形成大面积地下水沉降漏斗。据调查研究表明，由于长期开采地下水，导致形成了很多个以城市为中心的水位下降漏斗。更为严重的是，地下水位的漏斗仍在扩大。

（四）市郊、农村的污染突出，老工业城市污染下降，新兴工业城市排污量增加。特大城市随着环境政策的实施以及污染治理技术的进步，废水排放量逐步下降，排放达标率不断提高，但一些开发区，一方面要控制废水的排放，另一方面又要快速发展经济，最终导致废水的排放量没有得到很好地控制。

（五）河口、泊岸污染严重，水生态环境压力增大。长江口水域水污染加重，盐水的入侵是影响长江口水资源利用的一个重要因素。

二、长三角区域水污染治理的难点

（一）水污染影响广泛

水资源与其他资源存在根本的区别是，流动性。因而，水污染也就影响更为广泛，上游的排放的污水，经水域的流动，则会污染到下游的水资源，这就会出现“牵一发而动全身”的现象。一水域的水污染，随着水的流动扩展到另一片水域，从“污染点”变成了“污染面”，水资源的污染则会从某一区域到某一流域。同时长三角区域又有它独特的难题。第一，长三角区域河流湖泊呈网状分布，地理条件较为复杂，再加之处于梅雨覆盖区。地理与气候的特征，导致该区域水污染扩张更快，治理更难。第二，长三角区域作为经济发展核心区之一，工業活动比较活跃，在快速发展工业的同时，也加重了环境的负担，废水排放量较多，给区域水污染的治理带来了难题。除了工业以外，优越的地理位置使得该区域农业较发达，由此排放的农业污水也是相当可观的。第三，长三角区域人口较多，城镇较为密集，随着经济发展，城市化进程也加快，密集的人口、城镇导致生活污水的排放量增多。

（二）管辖确定难

水资源，总体而言，具有公共性质，但就“流域水污染治理作为物品本身具有消费的非竞争性又具有收益的排他性”[2]，也就是要求“谁污染，谁治理；谁治理，谁受益”。但水污染不同于其他污染，水资源是流动的，因而，在现实生活中，常常出现下游水域的治理主体要帮上游污染水的主体买单，这显然不合理，同时打击了各方治理水污染的积极性。各地方的政府从己方利益出发，“必然寻求地方区域边界的利益最大化，或地方行政区域边界内的治理成本最小化。一方面要防止区域内利益‘外溢，另一方面要企图有其他主体承担本区域发展成本”。[3]长期以往，只能造成“互踢皮球”的现象，相互推卸责任，最终，没有一方承担治理责任。

对于长三角区域水污染的治理难点，我组主要是就法律规制方面入手，以期通过法律规制能更好地解决区域水污染问题。

三、建议

（一）确定责任承担问题

水资源本质的特殊性，导致在现实生活中，就上下游水污染问题，总是无法得到合适的解决。在长三角区域，涉及到上游的水污染，波及下游的水资源，上游将水污染的难题丢给了下游，下游又认为是上游的责任。各方都没能及时有效的治理，只能扩大污染面积，加大水污染的危害。这不止长三角有该问题的存在。因此，法律很有必要明确规定各方的责任与义务，更高效地解决水污染问题。区域水污染，最主要就是找到污染源，污染源所在地政府对该水污染应尽主要责任，对波及下游的损害应承担一定责任。当权利义务明确时，才能有效处理问题。

（二）完善协商制度

相关学者认为，应当“依法解决”，跨界水事纠纷，完善协商的相关法律，加强水行政执法。[4]这在治理区域水污染时，也是一样。区域水污染治理上，会存在上下游间的责任纠纷，此时，在涉及两方利益时，双方只有在协商一致的情况下，才能合理适当解决区域水污染问题，因而，协商制度必不可少。协商一致制度也是对确定责任承担问题的补充。经济利益，就各方而言，不能被侵害，双方相互推诿的行为，也是从各自的利益出发，只是，没有合理解决区域水污染治理的问题，对双方皆是损失。因而，协商也是双方利益的最大化。

（三）规定区域水污染治理的方式手段

就长三角区域水污染治理而言，最大问题应当就是，上下游的责任推卸。前文已列举了责任承担问题和协商制度，那就实施阶段也应予以规定。在法律中，应明确相关的方式手段，使个地方政府在实施过程有确切的行动纲领与大致方向，尽可能高效解决，以期达到合理的预期。

（四）扩大监督渠道

对于监督，一般都是相关部门的职能，相关部门依权进行监督执法。但是，资源总是有限的，常有监督缺失的时候。公民作为被侵害的一方，应当给予公民相关的权利，进行监督并给予对此诉讼的权利，这样就增加了一条监督渠道，对失职一方施压，让其及时履行自己的义务。

以上，是我组就从法律规制方面，对区域水污染治理提出的一些建议。我国是发展中国家，面临的最大问题就是发展经济，而经济的发展有赖于环境。我国经济的高速发展已造成了严重的水污染问题，区域水污染成为当今的一大公害，政府有效治理区域水污染，将会经济建设提供重要的基础与前提。治理区域水污染，对实现经济的可持续发展、最终实现人类社会的全面和谐有着重大理论和实践意义。

参考文献：

[1]郁鸿胜.《长三角区域城镇体系空间布局研究》[M].上海社会科学院出版社，2008.13-14.

[2]Dr.Franz Josef Batz. Fransboundary Water Cooperation [M]. By Federal Ministry for Economic Cooperation and Development Publishing July，2006（4-8）.

[3]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道——集体行动制度的演进.上海：上海三联书店.2000.201.

[4]唐震.周海炜.长三角地区跨界水事纠纷协商面临的问题及对策[J].水利经济.2007.3：25（2）.