城市化进程中的土地利用和耕地保护问题

陈枫

摘 要：在城市化进程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多问题。我国实行耕地占补平衡制度，主要目的是实现我国耕地总量动态平衡。

关键词：城市化进程；耕地保护

一、城市化进程中的土地利用问题

在城市化进程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多问题。主要表现在以下几个方面。

1.征地范围过宽，规模过大，导致大量耕地被占用。我国土地管理法规定，国家为公共利益可以将农民集体所有的土地依法征为国有。然而，公共利益的界定过于宽泛，成了地方政府大量征用农村集体土地的挡箭牌。造成了目前我国城市化进程中征地范围过宽，规模过大，大量耕地被占用的现象。另外，由于我国法律体系的不健全，对于农民是否拥有土地的归属权、继承权、支配权等问题，在法律上仍没有给出明确的解释和说明，并且种粮的经济效益低，许多农民淡化对土地的依赖。当他们知道政府要将耕地用来扩展城市建设，且给予他们一定的补偿和农转非等待遇条件时，一些农村集体在短期利益的驱动下，更倾向于耕地被征收。这对大量耕地被占用的现象起了推波助澜的作用。此外，农民建房占用不少耕地，以国家投资为主的建设也占用了大量耕地，城市无限制向外延扩展。

2.城市土地利用粗放，浪费严重。城市人均用地水平偏高，但土地利用效率却十分低。城市用地增长速度高于城市人口的发展速度。此外，我国城市建筑的容积率较低，这说明我国城市现在的土地利用效率还比较低。另外，由于受城市土地利用利益分配机制不合理、制约手段不得力、政策引导不到位等因素的影响，土地资源利用粗放、浪费的现象很突出：一些地方片面追求经济增长指标，为要政绩，不惜以牺牲耕地资源为代价，盲目招商引资上项目、扩大城市规模，无视土地规划，违规设立各类开发区、经济园区、大学城，造成耕地闲置浪费。目前，这种低效粗放扩张现象在各地区都十分普遍。

3.城市土地利用结构不合理。由于各地区城市土地利用总体规划落后和历史原因，我国城市土地利用结构不合理，利用效率低，党政军机关、大专院校、工业等单位占据着城市的中心区和高地价区，城市土地的级差地租得不到體现，从而导致城市土地产出率低。另外，还体现在工业仓储用地比重偏大，城市绿化用地和交通用地比重偏小，造成城市生态环境差。目前，城市土地使用制度发生了改变，但还存在土地利用上的双轨制，城市土地的真实价格还没有得到体现，土地使用税征收标准过低，这不仅不能使过去不合理的土地利用空间结构得到调整，反而加剧了这种不合理性。据有关资料表明，我国工业用地占建设用地总量的比例高达26%，超过美国（7.3%）和香港特区（6%），也超过许多发展中国家。

二、土地利用过程中的耕地保护问题

耕地不仅在利用的过程中存在一系列问题，在其自身的保护中也存在一系列的问题。

1.耕地保护与城市化水平提高的矛盾尖锐。城市化发展的任何时期，都以占用大量耕地扩大土地面积的外延方式为发展途径，导致耕地总量减少。据统计，我国城市扩张占用耕地的比例一般在50%～80%，部分城市在90%。城市化建设必然要占用土地，甚至耕地，这是不可避免的。由于我国耕地少、人口多，因此，耕地保护在我国具有战略地位。在城市化进程中，耕地保护与城市化水平提高的矛盾将长期存在。

2.地方政府对耕地保护的态度消极。国家、地方政府、用地单位等土地利用主体在城镇空间扩张的博弈中，地方政府占据明显优势。土地对于农业虽然具有重要的地位，但对经济发展的带动作用却很微弱，在以GDP作为衡量地方官员政绩主要指标之一的考核机制下，地方政府为了实现领导任期间的目标，不顾环境资源承载力和经济条件，说服土地管理部门和农民尽可能地实现耕地的非农化，盲目扩大城市建设规模。地方政府发展经济的热情与耕地保护持消极态度的矛盾，与严格执法的矛盾目前十分突出，地方政府在发展地方经济、上项目上往往只强调自身情况的特殊性，把局部利益放在全局利益之上，在资源利用上急功近利，不惜违法。

3.在保持耕地动态平衡上困难重重。土地管理法规定：非农建设经批准占用耕地的，按照占多少，垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。我国实行耕地占补平衡制度，主要目的是实现我国耕地总量动态平衡。然而现实中，由于建设占用的耕地多是城市周围和主要交通沿线的农业生产条件好的良田，而新开垦补偿的耕地大多位于距离城镇较远，生产条件差的地区，且大多数在数量上与原占有土地有很大差距。