着力推动国际产能合作实现 “三个转变”

吴涧生+金瑞庭

推动国际产能和装备制造合作，是历史新阶段以开放促进发展的必由之路，既有利于顶住经济下行压力，实现中高速增长、迈向中高端水平，也有利于与全球经济深度融合，是在更高层次上嵌入世界产业链条，实现优势互补、合作发展的共赢之举。当前，紧密结合“一带一路”战略，利用我国优势产能，突出重点领域，推进国际产能和装备制造合作，条件具备，机遇难得。这将为我国拓展发展新空间、打造增长新动力，推动国家战略实施和经济持续健康发展发挥重要作用。

推进国际产能合作的重点任务

当前和今后一个时期，我国推进国际产能合作应将周边国家作为优先方向，将“一带一路”沿线国家作为主要对象，抓住重点任务，合理有序推进。

一是推动能源资源产业合作。重点推动天然气、石油、页岩气、煤炭、有色金属等资源投资合作，积极开展能源资源上下游精深加工，延伸产业链，加强在周边新兴大国以及“一带一路”沿线国家布局新能源研发和产业基地。二是推动劳动密集型产业合作。发挥轻工纺织业国际竞争力较强的优势，依托当地畜牧业和农产品等资源建立加工厂，重点投资化纤、棉纺织、毛纺织、丝绸、纺织品以及印染业等轻纺行业项目，形成上下游配套、集群式发展的轻纺产品加工基地。三是推动资本密集型产业合作。推动石油、化工、冶金、机械制造等重点行业的企业“走出去”开展产能合作，在市场需求大、资源条件好且配套能力强的重点国家建设钢铁生产基地，开展铜、铅、锌、铝等有色金属冶炼和深加工，有序建设石化、化肥、煤化工等生产线及开展上下游精加工参与。四是推动技术密集型产业合作。扩大与周边新兴大国和“一带一路”沿线国家在高铁、核电等领域务实合作。加强技术密集型产业的全产业链合作，按照产品→标准→技术→资本→服务“走出去”的实施路径，构建“以我为主”的产业生态链。大力创新投融资方式，对于能源自然资源丰富但资金实力相对薄弱的国家，探索推行“高铁”（或核电等）换“资源”的灵活方式加以推动。积极发展物流产业，加快构建便捷高效的陆上运输大通道、安全经济的海上运输大通道、快捷畅达的空中运输大通道。

同时，应将欧洲和非洲部分片区、美洲和拉美片区以及日韩澳洲片区作为国际产能合作的拓展延伸方向。一是推动第三方市场合作。我国的产能优势、资金优势同欧美等发达经济体的技术优势、品牌优势相结合，共同开拓第三方市场，可实现多方共赢。二是推动科技领域合作。创新科技合作新机制，通过与发达国家进行合作研究、委托研发和联合开发等方式，加快实现重大关键技术突破。加强信息通信、装备制造、电子信息等重点领域合作，推进先进技术及科技成果引进、输出和转化。积极与发达国家共建产业技术研究院、企业技术中心、实验室等研发机构，注重推进“产学研”有机融合。

推进国际产能合作的具体对策

当前和今后一个时期，要牢固树立和深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，积极适应、把握和引领经济发展新常态，紧扣“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带等国家战略，在坚持互利共赢、义利并举、开放包容的同时，更加注重政府推动、企业主导、商业原则和风险可控，更加注重将国际产能合作与国内产业转型升级相结合，以基础设施联通合作为先导，以冶金、建材、铁路、电力、化工、汽车等行业领域合作为重点，以金融、科技和人才服务合作为支撑，积极探索创新对外合作机制和模式，将我国的产能、资本、技术、服务、人才等优势和相关国家的发展需求有效对接，着力推动国际产能合作实现以下“三个转变”：

一是固本强基，着力推动国际产能合作由“虚”向“实”转变。实现这一转变，具体要做好四个方面工作：

目标制定宜低不宜高，重在务实合理。要充分考虑当前开展国际产能合作的制约条件、东道国的合作潜力以及未来合作可能存在的不可预知性等因素，将阶段性目标宁可设定得低一点，力求务实合理，不宜好高骛远、急功近利。

项目推进宜稳不宜急，重在落地生效。抓紧编制国别产能合作规划，以相关规划和政策为导向，按照“建立合作机制、对接项目清单、明确融资安排、促成早期收获”的要求，把握重大项目推进的时机和条件，推动重点项目落地，切忌操之过急或揠苗助长，着力打造可复制、可推广的双边产能合作样板。

境外产业园区建设宜细不宜粗，重在互利互惠。推动境外产业园区建设，借鉴国内外成功模式和经验，深入分析劳动密集型、资本密集型和技术密集型等不同行业在境外构建产业链的过程中可能面临的供需矛盾、资源错配、标准困境、法律冲突以及制度“黑箱”等突出问题，以合作方产业衔接和互补需求为牵引，坚持合作共赢、共同发展。

风险预警宜早不宜迟，重在防范化解。对可能产生的潜在风险要坚持预防为主，将预警预报机制变事后处理为事前防范化解，最大限度地避免矛盾风险转化升级。国家层面的管理部门要对敏感国家、敏感区域以及敏感项目进行集中摸底排查，及时发布风险提示等动态信息，减少信息不对称带来的利益损失。

二是立柱架梁，着力推动国际产能合作由非机制化向机制化转变。实现这一转变，要做好三个方面工作：

注重发挥高层外交的统领作用。推进国际产能合作，要利用好高层外交的统领作用，加快建立常态化的双多边国家领导人会晤机制，不断强化相关合作机制和政策沟通平台，增信释疑、求同存异、形成共识，寻求合作利益的最大公约数。

注重发挥各类合作机制的协同联动作用。建立涵盖政府、企业、中介、行业组织、N G O等的立体式合作机制，为开展经贸投资产业合作“保驾护航”。加快与相关国家和地区商签双边投资协定，积极实施自由贸易区战略，充分发挥贸易监管制度、投资管理模式、金融创新制度以及政府事中事后监管制度等的示范引领作用，使资本、技术、标准、服务、商品、人员走出去，加速形成“正溢出效应”，为国际产能合作提供有效的机制支撑。

注重加强合作模式创新和机制功能建设。构建国际产能合作的分工协调机制。加快构建高端人才引进和培养机制，创设“国际产能合作创新人才交流平台”。创新合作模式，打造具有国际水准的境外“中国企业集群”和“中国产业基地”。借鉴国际惯例和法律规范，积极推动各类双多边的谈话、声明、备忘录、合作协议等上升到具有法律效力的层面，逐步建立起国际产能合作的长效机制。

三是厚植优势，着力推动国际产能合作由低标准向高标准转变。具体要搞好三个注重：注重方案顶层设计的高标准。要坚持高标准、高效率、高要求，通过编制合作规划以摸清合作需求潜力、明确合作具体目标，统筹考虑双边合作的基础、平台、优势产业、投資项目以及政策保障等重点问题，使规划方案能够有效发挥引领、导向和约束作用。

注重经济综合治理的高标准。积极构建符合国际规范的高标准融资体系，逐步建立和完善包括政策性金融、商业资本和政府补贴等在内的综合性产业“走出去”金融支持体系。积极与合作对象国商签既符合各自需要、又能够发挥促进带动作用的高水平双边投资协定和自由贸易协定，为产能合作提供稳定、可预期的政策环境。加强国际产能合作和国内产业转型升级的协同推进，不断培育和提升我国企业在全球范围内配置资源要素的能力。

注重政策措施保障的高标准。国际产能合作的具体模式既要符合各自发展的实际需要，也要符合国际惯例和标准，确保合作利益的共享性和合理性。在坚持产能合作高标准的同时，要积极推动相关合作规则、合作平台及合作模式换挡升级，不断扩大宏微观政策的叠加效应，使相关配套政策体系对国际产能合作的支持保障作用最大化。

（作者单位：国家发展改革委对外经济研究所）