德宏沿边重点地区开发开放研究

廖元昌

【摘 要】2015年12月国务院发布《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（以下简称《意见》），明确全國范围设重点开发开放试验区（5个）、沿边国家级口岸（72个）、边境城市（28个）、边境经济合作区（17个）、跨境经济合作区（1个）等5类沿边重点地区。德宏州有1个开发开放试验区、2个国家级口岸、2个边境城市、2个边境经济合作区进入国家沿边重点地区名录，执行国家支持沿边重点地区开发开放若干政策措施。

【关键词】德宏州；地区；开发

一、德宏州沿边重点地区沿革

按照《意见》，德宏州的瑞丽重点开发开放试验区、瑞丽和畹町两个沿边国家级口岸、芒市和瑞丽市两个边境城市、畹町和瑞丽两个边境经济合作区进入国家沿边重点地区名录。瑞丽重点开发开放试验区涉及瑞丽市全境、陇川县章凤镇及芒市遮放镇、芒市镇、风平镇、轩岗乡，瑞丽口岸、畹町口岸、瑞丽边境经济合作区、畹町边境经济合作区都属于瑞丽市所辖。

2010年7月，中共中央、国务院《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发〔2010〕10号）提出“积极建设广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里等重点开发开放试验区”，2011年5月31日，云南省委、省政府在瑞丽举行瑞丽试验区建设启动仪式；2012年7月9日，国务院批准了《云南瑞丽重点开发开放试验区建设实施方案》（以下简称《实施方案》）；2013年8月12日，国家发改委批准《云南瑞丽重点开发开放试验区建设总体规划》。瑞丽试验区内有瑞丽、畹町2个国家一类口岸和陇川章凤国家二类口岸，瑞丽、畹町2个国家级边境经济合作区，以及与上海自由贸易试验区相近的实行“境内关外”海关特殊监管模式的姐告边境贸易区。

畹町边境经济合作区和瑞丽边境经济合作区是1992年6月经国务院批准设立的国家级边境经济合作区，享有省级有关经济管理权限，规划开发面积分别为5平方公里和6平方公里。

畹町口岸是我国开放最早的口岸之一。1938年畹町口岸开通，1952年畹町口岸为新中国首批国家一类口岸。瑞丽口岸1978年被批准为国家一级口岸，经过30多年的打造，边民互市贸易、边境小额贸易、一般贸易有了长足的发展，出口商品达2000多种，进口200多种，成为我国进出口商品种类最多的边境口岸。不少中国商品通过缅甸转口到孟加拉、泰国、新加坡、印度和中东国家，国外各种商品也源源不断通过瑞丽口岸进入我国内地。2015年瑞丽口岸出入境流量突破1500万人次，交通工具达250万辆次，比上年同期增长了6.4%和3.4%。2015年，德宏州口岸出入境人员达到2089万人次，交通工具449万辆次，出入境货运量462万吨，进出口额54亿美元，口岸四项流量指标五年间年均分别增长14.3%、14.6%、20.8%和25.5%，四项指标居全省各沿边口岸首位，居全国前列，瑞丽、畹町口岸是主导力量。

芒市国土面积2987平方公里，辖5乡6镇，1个街道办事处。与缅甸毗邻，国境线长68.23公里，芒海镇是芒市唯一的口岸通道乡镇。市府芒市是州府所在地，是全州政治、经济、文化中心和交通通信枢纽。2010年7月12日国务院批准，8月23日省政府通知将潞西市正式更名为芒市。

瑞丽国境线长169.8千米，有大小渡口和通道36个，是云南边境界碑最密集和渡口通道最多的地段。1987年7月国务院批准瑞丽为国家一类口岸，1990年7月经国务院批准瑞丽为旅游开放县市。1992年6月，国务院决定瑞丽为沿边开放城市，同月，国务院批准瑞丽撤县设市。1999年2月，经国务院批准撤销畹町市，将其行政区划并入瑞丽市。瑞丽市拥有瑞丽、畹町2个国家一类口岸，是中国对缅贸易的最大陆路口岸，是通向东南亚、南亚的重要门户。

二、德宏沿边重点地区开发开放取得的成效

从行政区划和地域上看，沿边重点地区包含了瑞丽重点开发开放试验区和芒市，范围涵盖芒市、瑞丽市及陇川县章凤镇。“十二五”期间，德宏州沿边重点地区开发开放取得取得骄人成绩。

（一）综合经济实力显著增强

2015年，芒市、瑞丽市分别实现生产总值84.2亿元、79.2亿元，“十二五”期间年均增长率分别为9.6%、22.5%；三次产业结构分别为25.5：20.5：54和17.2：21.5： 61.3。2015年，芒市生产总值84.2亿元，城镇常住居民人均可支配收入22062元，农村常住居民人均可支配收入8498元，城镇化率达44.56%。2015年瑞丽市生产总值79.2亿元，城镇居民人均可支配收入27082元，农村居民人均纯收入8600元。全市城镇化率达到63.5%。

两市产业支撑能力不断增强，产业结构日趋合理，粮、糖、茶、畜等传统产业进一步巩固提升，咖啡、柚子、石斛、柠檬等一批特色产业发展壮大；工业转型升级加快，汽车、摩托车、民用家电等出口加工装配制造业支撑力不断增强，后谷速溶咖啡、高深橡胶、北汽瑞丽产业基地、银翔摩托产业园、启升液晶电视等一批大项目建成投产；矿冶、电力、建材、农产品深加工等优势产业进一步发展，边境民族风情特色旅游、商贸物流、现代金融等现代服务业健康发展。

（二）发展基础显著改善

“十二五”期间，全州沿边重点地区突出开发开放主题，加快基础设施建设步伐，优化产业发展环境，龙瑞高速公路和陇川至腾冲二级公路建成通车，瑞陇高速公路加快建设，芒瑞大道一期工程抓紧实施。乡镇通沥青（水泥）路率达100%，建制村公路通达率接近90%，城乡公共交通快速发展。大瑞铁路开工建设。芒市机场开通九条航线，跻身中型机场行列，启动跑道延长线改造，完成“一关两检”硬件设施建设，开放为口岸机场工作有序推进。陇川通用机场前期工作抓紧进行，瑞丽航空、德宏南亚通用航空正式运营，民营航空发展全省领先。瑞丽芒林水库、小街水库、帕色河水库等一批重点水源工程建成通水（蓄水），芒市清塘河水库建设加快推进。城乡电网升级改造成效显著，建成500千伏电力外送通道并成为云电东送首端。瑞丽电子口岸平台基本建成，芒满通道建成并临时开放，口岸体系和功能更加完善。3G网络实现全覆盖，基本实现城区和乡镇4G网络覆盖。城镇污水和垃圾处理率进一步提高。缅甸瑞丽江、太平江电站电力回送通道等能源设施顺利建成，中缅天然气管道、原油管道先后投入运营。

（三）畹町、瑞丽边境经济合作区焕发新活力

根据《云南瑞丽重点开发开放试验区建设总体规划》发展目标，畹町、瑞丽两个国家级边境经济合作区充分发挥区位优势和资源优势，努力打造集边境贸易、加工制造、生产服务、物流采购等功能为一体的经济功能区。畹町边境经济合作区征用并开发土地174公顷，瑞丽边境经济合作区已开发完成600公顷。边境经济合作区“扩区移位”工作稳步推进，主要功能和发展定位将进一步得到明确，管理体制、工作机制将进一步完善，服务配套功能将进一步增强，边境经济合作区“二次腾飞”蓄势待发。

（四）瑞丽试验区建设进入快车道

2015年，试验区产业发展、城乡建设、环境保护、口岸发展、土地利用、旅游文化产业发展等六个专项规划获得省政府正式批复。瑞丽、畹町获批进境粮食指定口岸，章凤获批进境水果指定口岸。省政府28条、州政府21条支持政策先后出台，“五免五减半”等重大优惠政策效应日益凸显，中石油、南方电网等776户企业入驻试验区。瑞畹同城化改革成效显著，芒瑞陇一体化发展加快推进。畹町口岸芒满通道经济区建设迈出新步伐，边境管理、土地管理、行政管理、人才管理得到创新，先行先试取得重大突破。对外交往更加密切，建立了与缅甸商务部、旅游饭店部等定期会晤机制，与缅方基本达成共建瑞丽—木姐跨境经济合作区共识，中缅现代农业合作示范区建设稳步推进。从2012年开始，陆续在缅甸设立了驻曼德勒、密支那、腊戌三个商务代表处，与宋庆龄基金会合作成立中缅边境地区民生基金并实施相关民生项目。建立了与南亚东南亚国家智库务实交流合作的平台。成功举办了两届跨喜马拉雅地区发展论坛和首届孟中印缅卫生与疾控合作论坛，在德宏师范高等专科学校挂牌成立“中国—东盟教育培训中心德宏基地”，国门学校建设有效推进，吸引近5000名外籍学生到各学校就读。

（五）沿边金融综合改革试验区建设稳步推进。德宏州政府出台《德宏州沿边金融综合改革试验区建设实施方案》，新成立瑞丽沪农商村镇银行、富滇银行瑞丽分行和芒市支行、瑞丽南屏农商行、陇川黄金时代资本管理公司等金融机构，成立了试验区投融资、水务投资、高速公路投资公司，邮储银行、农村信用社等改革工作顺利推进，一批证券、融资、基金公司分支机构入驻试验区。成功开展出境车辆、入境外籍人员等跨境保险试点。各银行均开办了跨境人民币结算业务，瑞丽大通、台丽等4家公司获批开展本外币兑换特许业务，实施扩大个人本外币特许兑换、中缅边贸结算网上银行、缅币兑换范围扩大到经常项下、境外非现金跨境结算服务、人民币与缅币挂牌交易等试点，中国首个中缅货币兑换中心在瑞丽市姐告边境贸易区挂牌成立，中缅货币兑换有了“瑞丽指数”，填补了我国在缅甸边境地区无跨境结算服务点的空白，人民币跨境结算量和本外币特许兑换业务连年居全省之首。

三、德宏沿边重点地区开发开放面临的问题

（一）口岸基础设施建设落后

德宏是全国沿边和全省口岸大州，但是长期以来口岸建设投入不足，科技化、信息化平台建设滞后，口岸各部门尚未实现数据共享、监管联动，畹町口岸芒满通道联检设施、查验设施、物流场所等尚未建成，章凤口岸“十二五”初期纳入一类口岸开放计划，但至今仍然为二类口岸，芒市机场开放为口岸机场依然遥遥无期，盈江口岸受缅北局势影响而建设缓慢，其他通道基础设施投入严重不足，严重制约着口岸功能的发挥。缅方一直未履行第三国人员从瑞丽、畹町口岸出入境的承诺，严格控制中方人员从陆路口岸出入境，导致双方口岸不能对等开放。

（二）国际市场竞争力不强

世界经济复苏缓慢，国际大宗商品价格下跌，周边局势复杂，外贸进出口增长缺乏必要动力。缅方供给的大米、玉米等主要商品受国家进口配额和高进口环节税费制约，国内方需求旺盛的木材、矿产等资源性产品又受缅方严格管控。德宏州出口商品80%以上来自内地，进口商品大多数以原料形式外调，外贸附加值小，培育本地进出口加工产业困难较多。德宏州投融资环境及招商引资项目吸引力不足，引进外资比较困难。全州企业总体实力不强，走出去能力不足，体制机制障碍依然存在，外部环境不确定性增加，开展国际产能合作困难。

（三）园区建设滞后，工业平台支撑较弱

德宏州共有芒市、瑞丽、陇川、盈江、梁河5个工业园区，规划总面积为168.6平方公里，规划总投资864.6亿元。由于资金缺乏，用地指标不足，征地困难，基础设施建设进展缓慢，招商引资难度较大，项目落地难，累计至2015年底仅完成园区基础设施建设投资49.3亿元，入园规模以上企业66户，实现产值89.8亿元，分别占全州的54.1%、70.1%。园区定位和产业结构趋同，主导产业不突出，特色不明显；基础配套还不够完善，产业特色和优势不明显。除瑞丽市工业园区和芒市工业园区雏形初见端倪外，其余3个园区建设起步较晚，基本处于前期工作阶段。

（四）基础设施條件约束明显

交通运输方面，迄今为止，全州没有铁路、高铁和轨道交通，公路仍然是德宏与境内外区域性大中城市、铁路等交通运输枢纽互连互通的主要途径，运得少，跑得慢，在途长，运价高，物流成本、出行成本长期居高不下。能源供应方面，截至2015年底，州内电力总装机已达330.4万千瓦，其中水电装机323万千瓦，但是供电价格尤其是生产经营性用电价格居高不下与大量弃水窝电长期并存，社会反映十分强烈。水利方面，德宏人均水资源占有量大大高于全省全国平均水平， 但与人口聚居区、经济区的分布极不匹配，局部地区资源性与水质性缺水并存，开发利用率仅为5.2%，低于全省（6.9%）、全国（19%）的平均水平。市政设施方面，各中心城镇摊大饼式快速扩展，产业园区布局碎片化，老城区生产生活服务设施长期超负荷运行，新区配套设施严重不足，全州城镇公交出行满足率不到10%。城镇污水管网建设普遍滞后，雨污分流推进缓慢，污水处理厂进水浓度低、进水量小的问题突出。

（五）缅甸形势变化带来新的挑战

缅甸奉行“积极、独立”的外交政策，试图平衡大国关系谋取最大利益，对内加快政治改革进程，对外积极寻求与西方国家改善关系。西方国家调整对缅政策力度，放松对缅制裁，并向缅甸提供经济和项目援助，缅甸与美国、欧盟、日本等国家和地区的关系逐步恢复。同时，一些力量暗中以中国在缅甸的投资说事，恶意夸大中国投资负面效应，歪曲中国形象，近年来发生的密松电站被叫停、莱比塘铜矿被折腾、中缅油气管道项目招非议等代表性事件，对中缅关系造成一定的实质性损害，中缅边境安全隐患时隐时现，中缅合作面临更加复杂的形势。缅甸提高了对环境和资源保护的重视程度，缅政府对资源性产品出口加强了控制，对合作开发利用缅甸资源的态度谨慎。

四、加快德宏沿边重点地区开发开放思考

（一）积极稳妥发展开放农业

按照政府引导、企业主导、产业支撑、项目带动、边民参与的模式和方法，培育壮大农业“走出去”主体队伍，支持企业积极稳妥到境外创办甘蔗、咖啡、水果等农业种养殖生产加工基地，推动中缅现代农业合作示范区建设，努力打造我国面向南亚东南亚开放的现代农业合作平台。

（二）加大工业园区建设力度

把工业园区作为实现工业经济转型升级的重要平台。进一步完善工业园区建设规划，采取“以奖代补”和园区投融资公司、企业投资、园企共建、吸引社会资本等多种方式，加快推进园区基础设施建设。采取一区多园、行政托管、资源整合、异地共建等方式，引进大集团、大企业和其他社会组织在工业园区创办“园中园”。加强园区综合服务建设，建立多方参与园区建设的联动机制，设立园区行政审批管理服务综合机构，实行一站式审批、一条龙服务。交通、住建、环保、供水、供气、供电、通信、医疗、商业、物流、公租房、经适房等基础服务和生活配套设施投资优先向园区安排，配套建设园区金融、物流、信息、科技等生产性服务设施，形成推动工业园区发展的合力。积极引导工业向园区集中、产业向园区聚集、企业向园区集结，到2020年力争建成瑞丽、芒市、盈江3个百亿工业园区。

（三）推进外贸调结构转方式

推动多种贸易方式协调发展，大力发展新型国际贸易业态，加快对外贸易从边境小额贸易向综合性多元化贸易转变，从地区性发展向带动区域发展转变，实现一般贸易和加工贸易协调发展、货物贸易和服务贸易相互促进，加快转变贸易发展方式，扩大贸易规模，优化贸易结构，巩固提升全国沿边地区对外贸易排头兵地位。建立健全扩大对外开放支持政策，不断扩大传统商品、装备设备、电子信息、高新技术、高原特色农产品等出口，积极增加粮食油料、畜牧水产、资源能源、南亚东南亚特色工艺品及先进技术设备、关键零部件等商品进口。加快边民互市交易系统平台和场所建设，加快建立水果、海鲜、农产品等大宗进口產品专业市场，完善管理和服务功能，做大做强做活边民互市贸易。建设一批国际商贸集散地、大型边境贸易市场和储运中心，推动内外贸协同发展。推进公共型保税库、公共检验检测平台等外贸公共服务平台建设。大力承接东部加工贸易转移，支持发展市场采购贸易、保税物流业务。推动汽车和摩托生产企业开拓国际市场，探索和规范偶蹄动物及其产品进口，规范发展中缅粮食贸易。抓好服务贸易促进体系建设，在旅游、文化、中医药、教育和服务外包等领域扶持一批服务贸易重点企业和重点项目，培育具有较强国际影响力的服务品牌。制定扶持政策，鼓励和扩大本地产品出口、进口资源深加工。

（四）加快拓展境外市场空间

密切与缅甸的多层次交流，巩固中缅现有会谈会晤机制，鼓励州内企业对外承包工程、开展国际劳务合作，推动国际产能合作。发挥好驻曼德勒、腊戌、密支那代表处服务功能，为“走出去”提供市场信息、政策信息和招商引资信息等服务。加大援外培训力度和缅甸民生支持力度，加大境外罂粟替代种植推进力度，争取国家对替代种植产品返销进口和化肥出口等方面的政策支持。着力培养一批跨境物流龙头企业，建立国际物流供应链和境外物流服务网络，支持跨境商务企业发展，做大做强国际物流。

（五）积极推动开放平台建设

加快建设一批退税商场、免税店，打造“免税购物天堂”，推动姐告边境贸易区转型升级。进一步规范边境经济合作区管理，推动瑞丽、畹町两个边境经济合作区“提质扩容”。推动建立中缅国家、省邦、州市三级组织协调机制，加强中缅磋商，推动中缅跨合区国家层面签署谅解备忘录。推动设立瑞丽综合保税区，争取国家批准设立中国（瑞丽）沿边自由贸易试验区。

（六）加快构建全域旅游发展格局

牢固树立全州旅游一体化、产业发展全景化全覆盖，为旅客提供全过程全时空体验产品的全域旅游发展理念。加快建设芒市国际休闲旅游集散中心，瑞丽—陇川国家旅游口岸城市极核，打造芒瑞大道—瑞丽江体验旅游综合产品聚集带、梁河—大盈江—凯邦亚湖休闲度假湿地观光体验带。培育全州旅游大环线、滇西边境精品旅游环线、边境跨境旅游精品环线。建设芒市国际养生养老休闲旅游区、瑞丽边地及时尚旅游购物体验区、陇川国际温泉庄园及民族文化旅游区、梁河及大盈江绿色生态文化旅游区，形成“一心一核两带三环四区”的旅游发展空间格局。以芒市为重点，加快探索创建边境旅游试验区。努力把德宏打造成为云南旅游重要目的地和面向南亚东南亚旅游集散地。

（七）争创瑞丽跨境旅游合作试验区

加强与境内外旅游合作，建立双边多边协调机制，搭建交流推介平台，推动简化出入境通关手续，完善旅游服务功能，创新跨境旅游发展模式。针对性设计和营销旅游产品，用足用好边境口岸外国人72小时入境免签政策。规范执行“异地办证”政策，争取扩大中缅（缅中）边境通行证适用范围。加快恢复中缅边境一日游，深度开发瑞丽到八莫、密支那、曼德勒、仰光等缅甸纵深旅游线路，便利缅籍人员参与入境旅游。积极开发以孟加拉国达卡、印度阿萨姆邦、加尔各答等为目的地的南亚游。支持周边国家开发赴德宏及中国内地的旅游产品，快速推动边境旅游大发展，大力拓展国际商务旅游合作。