浅析PPP的认识误区与公共服务改革

张少波　王文强

摘要：随着我国市场竞争越来越激烈，私营企业通过灵活的管理和技术手段，在规模上和经济上都具备了超过国有企业的优势，因此政府开始鼓励私营企业、民营企业共同合作，为建设公共基础设施形成了一种新型的项目运作模式，这也就是PPP的由来。文章从社会对PPP的误区和改革的角度进行分析，为PPP模式的推进和实施提供理论基础。

关键词：PPP；认识误区；公共服务；项目改革；私营企业 文献标识码：A

中图分类号：F283 文章编号：1009-2374（2017）04-0191-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2017.04.096

2014年12月，国家发展改革委颁布《关于政府与社会资本开展合作的指导意见》，用政策的角度进行引导和增加公共基础设施的投资力度，对社会结构、资金短板以及民生需要等多方面进行了完善，并起草了《政府与社会资本项目合作指南》，将之应用于引导和规范PPP模式的实施和发展。2015年4月，中华人民共和国国家发展改革委员会、财政部、住房城建部、交通运输部、水利部、中国人民银行共同发表了《基础设施建设与公用事业经营管理指导》，对参与和引导社会资本进行基础设施建设的企业进行鼓励，并通过具体的政策和条例加强了公共服务设施的效率和质量，同时用文件保障了合资经营者的权益不受侵犯。2016年，财务部在推进社会资本和政府和有关合作通知中表示各省份新建项目要强制使用PPP模式，同时对于有现金流、具备运营条件的项目，鼓励尝试运用PPP模式。

1 PPP模式的常见认识误区

PPP政策在交通基礎建设的应用是在“十三五”期间，由于当时的建设成本预算已超过十万亿，因此必须要进行PPP的模式运行来推动基础社会建设的发展。各地区政府部门虽然了解PPP政策的流程，但是也存在着困惑和疑问，导致了该工作在向社会资本推进时有很大的

困难。

1.1 PPP操作流程复杂的误区

从中共中央财政部颁布的《政府与社会资本合作指南》中可以了解到，PPP模式的操作程序分为5个程序阶段、19个工作节点。很多行政部门觉得这些程序看起来较为复杂，实施起来会有一定的难度和问题，因此不愿在项目进度不稳定的情况下进行PPP工作的推进。

通过对该政策的分析，可以得出PPP模式的流程是属于整个工作寿命周期的控制来说的，也就是说5个程序阶段和19个工作节点规定的是项目制定、论证、招标、投标、合同、审计等步骤的概括，也是传统合资模式的基本组成，不存在复杂的流程。而且政府在完成采购程序之后，整个项目的PPP运行模式就可以认定了，后期的操作步骤以及项目的移交和执行是需要在项目寿命的大部分时间来完成的，因此不论是从时间上还是程序上都是具备很强的可行性。

1.2 PPP模式界限不清的误区

很多企业会在项目颁布之初将PPP模式和项目建设本身混为一谈。PPP（Public-Private Partnership），定义为政府与社会资本进行合作，是公共基础设施过程中的项目运作模式，根据定义可以得知，PPP仅仅是为政府和社会资本提供了一种项目建设的运行模式，其流程和操作是可以独立于项目建设之外的。例如建设项目可能由于规划调整的原因进行了投资成本以及指标的变化，但是PPP运行模式的实施方案基本不会受到影响，交易结构、运行机制以及风险承担都可以保持不变。在政府和社会资本企业签署合同之后，项目的材料购置和规划设计都可以开展推进，不需要等到建设项目具体程序调整完毕再进行PPP的工作。

1.3 PPP融资成本较高的误区

随着国家金融政策的开放，很多政府行政部门都认为面对宽松的社会融资形式进行传统融资和PPP模式的项目建设所需要的成本基本相同。新时期以来，国家确实为了促进经济发展就投资方面进行了融资政策的开放，也从基础建设方面的融资比率上提供了很大的优惠，但是现行的货币政策是不允许国家将这样的宽松模式延续长久的。

2014年我国家颁布了《国务院针对加强政府性债务的管理意见》，其中政策表明融资企业不得进行政府相关的融资工作，同时融资平台也允许增加新型的政府性债务。由此看来，依靠传统的融资体系进行基础设施建设的成本是不能得到保障的。而PPP项目模式的运行，可以让项目的利润和投资成本延展到建设工程的全寿命周期，增加了社会资本的回报率，从而改善了传统政府融资和债务困难的问题。

1.4 PPP产生部门竞争的误区

PPP模式的运作需要很多部门的协调，其中比较重要的是财政部门和发改部门。财政部门需要负责PPP运行的公共服务部分，而发改部门需要负责PPP运行的传统基础设施环节，因此他人提出PPP项目会引发部门之间的竞争问题，造成项目质量和效率的低下。

从两个部门之间的联系可以看出，财政部和发改部都是政府属下的职能部门，虽然负责的区域不同但是执行过程是需要协同和合作的。PPP项目模式的开展是需要很多政府部门进行联合负责的，财政部需要从准备阶段执行工程的评估和论证，还要进行项目的移交和资产接收工作。尤其是政府项目有缺口和债务方向的项目，都是需要财务部门从长远规划的角度进行预算的管理和评估的，与此同时，每一个项目的落实也是需要发改部门的审批和立项，因此PPP项目模式的开展不会对部门直接产生间隙，引发不必要竞争影响工程质量和效率。

2 PPP模式的公共服务改革

2.1 提高政府部门对PPP模式的认识程度

目前出现的PPP运行模式很多，从理论上来说，PPP可应用的事业性项目和工程也很多，但是不能直接对PPP定下适用于所用社会项目工程的推论。政府部门需要了解PPP的使用法则，不能将其认为是全面提高融资和债务解决办法的万用药。PPP模式运行成功的基础是执行者对于相关法则的了解，并从社会资本和政府部门的责任承担、收益分配和风险预估等多方面进行合理的规划。政府部门不能因为运行PPP模式的基础设施建设的合作属性就将责任全部归结给社会资本方，也不能推脱PPP模式运作过程中出现的风险和责任。从现有的国际项目经验来看，只有收益较大或是超出项目运营成本的基础设施建设项目才能使用PPP的运行模式。

2.2 构建和谐有效的PPP运行模式分担机制

PPP的本质是政府和社会资本通过合约实施合作的过程，因此双方的责任、义务、风险、利益等都需要在合同中进行明确的规定。虽然政府部门在平时起到监管和调控社会成分的阶层，但进行合作时应当让二者的关系趋于平等，双方都需要坚持公平守信的原则，对合同和政策都严格履行，这不仅是PPP运行模式的前提，也是正常合作的开端。PPP项目运行模式属于工程全寿命周期的管理模式，因此合同中要将项目有效期和质量价格等方面进行具体的延展规划，形成政府和项目使用者皆付费的绩效评价模式，为实现基础设施建设公共利益的扩大化而努力。PPP运行模式的指导下，政府和社会资本需要将获得的资本和收益进行合理的分配，在社会资本获得利益较少时，政府部门需要发挥其调控作用增加公共项目的价格和补贴政策，维持该项目的运营效果。根据对国际案例的分析，可以得出成功的PPP运行模式是建立在共赢原则的基础上。

3 结语

综上所述，目前政府融资的首要目标是加强PPP模式推广以及提高公众对其的了解程度，PPP模式的运行过程是一个多赢过程，因此PPP项目的执行需要专业的项目管理人员进行调节和立项，为实现有效的融资新型模式而努力。

参考文献

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[2] 王洁.对PPP热点问题的冷思考——“社会资本参与公共服务市场化改革”研究专家研讨会暨课题成果发布[J].中国政府采购，2016，（5）.

[3] 刘穷志，张晓，付永诚，范浩雯.PPP的四个认识误区与以PPP为契机启动公共服务供给侧结构性改革[J].中国财经报财政监督，2016，（9）.

（责任编辑：周 琼）