西部地区绿色治理的机制研究

廖小东　史军

摘要：转型时期，我国西部地区面临着复杂的发展问题，经济增长、社会建设与生态保护的矛盾日益突出，传统经济发展方式无法有效解决目前的困境。因此，以绿色发展理念为指引，构建适合西部地区的发展方式，实现经济、社会、生态的高效、协调、和谐、可持续发展，已成为理论界和实务界高度关注的议题。绿色治理机制是包括政府引导、社会自治、公民参与、法治保障等要素在内的多元主体协同共治的发展方式，是经济发展进入新常态下的必然选择。以此为基础，通过对贵州案例的研究，对西部地区实现绿色治理的现状与困境、意义和基础以及运行机制展开了分析和探讨。

关键词：经济发展；社会治理；生态保护；绿色治理

文章编号：2095-5960（2016）05-0101-11；中图分类号：F062.2；文献标识码：A

一、引言

（一）研究背景

随着工业化和城市化的深入推进，人类赖以生存发展的生态环境呈现出不断恶化的态势，加上信息技术的迅猛发展，使社会风险系数空前提高。在现代社会中，可能性低但后果严重的风险绝不会消失，尽管乐观地说，它们可以被降低到最低程度。随着现代化影响的不断加深，现阶段我国正处于经济转轨与社会转型的关键时期，而西部地区则面临着更为严峻的挑战。在“西部大开发战略”的带动下，我国西部地区经济社会取得了一定程度的发展，有效地缩小了区域差距。但由于西部地区尤其是西北地区开发较早因而环境破坏更为严重、生态十分脆弱，而不适当的开采方式则加重了西部地区的生态环境危机。

近年来，我国经济发展进入新常态，经济结构转型、生态环境保护以及社会可持续发展已成为社会各界广泛关注的问题。十八大以来，中央对社会治理创新提出了一系列重要举措，并将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列作为“五位一体”的战略布局，将生态环境保护同社会治理一样上升为国家战略的高度。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”等五大发展理念，为我国经济社会建设指明了方向，为发展中国家的社会治理注入了新的灵魂，对于西部地区经济社会发展具有重要作用。因此，以绿色发展理念引领西部地区经济发展、社会建设以及生态保护，建立高效、协调、和谐、可持续的绿色治理机制，从而推进西部地区社会治理现代化，为“一带一路”战略提供良好的环境，便成为迫切需要研究的课题。

（二）研究进程

经济转轨时期，针对经济结构的转型升级与生态环境保护面临的困境，学者展开了广泛地研究。王玲玲等（2012）分析了绿色发展的内涵，认为绿色发展作为一种新型发展模式，是通过保护生态环境实现经济社会的可持续性发展，包含绿色环境发展、绿色经济发展、绿色政治发展、绿色文化发展等子系统。郇庆治（2012）从国际比较的视野研究了绿色发展问题，认为绿色发展是经济社会发展与环境保护并重和共赢的环境友好型发展，相对欧日和美澳加的发展模式而言，我国需要采取更加主动的策略推动绿色发展模式的转型升级。蒋南平等（2013）通过分析绿色发展的实质和内涵发现，仅仅将绿色发展理解为经济发展与生态保护仍然存在一定的认识误区，需要从资源能源、经济社会、人与自然等方面重新认识绿色发展，才能为中国的绿色发展提供思路。甄霖等（2013）在调查分析国外绿色发展的战略措施和行动方案的基础上，从制度安排、监测评估、激励补偿、扩大参与以及保护弱者等方面为我国西部地区推进绿色发展提供了镜鉴。胡鞍钢等（2014）认为绿色发展是中国现代化进程中必须遵循的发展战略，是推动经济、政治、社会、文化和生态建设的抓手，并对绿色发展的功能界定、机制分析以及发展战略进行系统性研究，从绿色发展规划、绿色投入以及绿色政绩考核等方面提出了我国实施绿色发展战略的具体建议。李晓西等（2014）从社会经济的可持续发展和资源环境的可持续发展两大维度构建了“人类绿色发展指数”，测算和分析了世界各国的绿色发展指数，为中国绿色发展提供了重要参考。由此可见，关于经济发展与生态保护的协调问题，学者已有较多研究。

社会转型时期，围绕社会治理现代化的问题，学界展开了探索，取得了丰富的成果。姜晓萍（2014）从国家治理的视阈分析了当前社会治理的困境，诸如“维稳”诉求偏多、党政包揽浓厚、风险控制强化、“即兴式”举措频现等，阻碍了社会管理向社会治理的转变，并提出了社会治理体制创新所应遵循的民主法治、公平正义、包容活力、安定有序的价值目标。范如国（2014）认为政府主导的线性管理模式不能回应社会的变化，需要引入复杂科学管理范式，并以此分析了社会系统的结构和特征，提出通过凝聚价值共识构建社会系统中各要素在内的协同治理网络体系。尹文嘉等（2014）认为传统理论将公众视为被动的信息供给者，不能实现公共参与的目标，需要重新构建政府与公众互动协商机制，通过“共同过程”形成共同理念，以平等合作方式推动共同治理。汪锦军（2015）分析了政府与社会的生成逻辑与运行机制的差异，认为只有有效的政府与自主开放的社会展开合作，才能构建政府与社会在资源相互依赖基础之上的良性互动关系。姜明安（2015）在法治中国的背景下分析了法治社会建设的基础和条件，从社会组织建设、社会行为规范建设以及社会监督和解纷机制建设等方面提出了法治社会的路径，从而实现社会治理现代化。张康之（2016）在分析了全球化、后工业化的特征之后，认为人类社會已经进入高度复杂性和高度不确定性阶段，转型时期社会治理需要实现从民主到合作的转型。这些研究都趋向于认为，新形势下政府需要与社会进行合作治理。

针对愈加严峻的生态环境问题，受发展基础和发展阶段等因素的影响，国外理论界和实务界都较早关注到了这一现实，并经历了绿色政党、绿色政府、绿色行政等阶段的发展，对我国西部地区绿色治理机制的构建具有借鉴意义。DeSombre等（2011）以全球治理的视野研究了环境政策对发展绿色经济的重要意义，并以联合国相关机构的行动为例进行了说明。Pedersen（2013）从生态发展、人权、法律等角度对绿色治理进行分析后发现，绿色治理作为一种新的发展范式，能够引导人类重新考量生态环境与人类发展的关系。Claudia（2015）分析了企业与环境之间的关系，提出了绿色发展的总体框架，主张以绿色发展方式维护企业与环境之间的和谐关系。这表明国外学者的研究相对成熟，已经开始从价值追求的角度对绿色发展进行阐释，为我国西部地区实现绿色治理提供了重要参考。

综合上述分析，对于绿色发展问题，学者主要集中于经济发展与生态环境保护的研究，侧重于经济与自然的协调问题，目的在于发展；而对于社会治理的研究，主要从社会发展本身入手进行分析，偏向维护社会秩序和培育社会价值，目的在于稳定。这些研究成果为我国西部地区绿色治理机制的构建奠定了基础。但由于没有以整体性和系统性视野对经济、社会、生态发展问题进行全面分析，因而不能提出具有战略意义的思维框架，难免有失偏颇。而现有的关于绿色治理的研究仍然十分阙如，“只是针对生态环境问题的治理从宏观的理论创新和制度安排方面提出了一个理念方向的构想，并没有针对具体的生态环境问题治理提出较多的操作性治理措施”。面对西部地区的特殊性和复杂性情况，已有的研究成果无法满足现实需求，加之现有的解释框架自身的缺陷，為进一步深入研究提供了现实可能性和必要性。本研究试图构建的绿色治理机制就是要将经济、社会、生态纳入绿色发展的视角进行全面考量，从而形成多元主体协同共治的联动局面，实现西部地区的可持续发展。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，以绿色发展理念为指引构建西部地区绿色治理的机制，从而实现经济、社会、生态的高效、协调、和谐、可持续发展，不仅能够补充和完善治理理论，也能够推动建设美丽中国从而维护国家安全。

（三）研究设计

探讨西部地区绿色治理机制的相关问题，本研究将以贵州为具体案例，并从以下方面展开：首先，对贵州经济社会发展的现状与困境进行分析，明确新时期贵州经济社会发展的定位，为贵州选择合适的治理机制奠定基础。其次，研究贵州绿色治理的意义与基础，注重发掘本土资源，构建科学高效的绿色治理机制。再次，研究适应贵州经济、社会、生态发展的绿色治理机制，从政府、社会、公民等相互之间的关系以及各自的职责角度，构建以法治为基础的多元主体协同共治的绿色治理机制。最后，进一步探讨西部地区绿色治理机制的相关问题，检讨本研究仍然需要继续深入挖掘的议题。

二、贵州经济社会发展的现状与困境

（一）贵州经济社会发展的定位

作为西部欠发达省份，在转型背景下，经济发展和扶贫开发一直是贵州的主要任务。2014年9月，贵州省根据国务院相关文件精神印发了《贵州省精准扶贫工作机制实施方案》指出，通过科学扶贫为贵州省在2020年与全国同步全面建成小康社会奠定坚实基础。2015年4月，贵州省印发了《贵州省“33668”扶贫攻坚行动计划》强调，当前应推动扶贫开发转向“造血式”、“精准式”、“参与式”、“整体式”扶贫，并详细设定了2015-2017年三年重点攻坚期以及2018-2020年三年巩固提升期的目标和具体任务，以确保“十三五”期间消除绝对贫困现象。2015年12月，贵州省下发了《关于落实大扶贫战略行动坚决打赢脱贫攻坚战的意见》，对整个扶贫任务规划进行了调整，确立到2019年全面实现减贫的目标。2016年2月，贵州省发布的《关于推进供给侧结构性改革提高经济发展质量和效益的意见》指出，贵州与全国的差距根本而言在于经济结构，因而需要强力推进经济结构性改革。由此可以发现，对于经济发展而言，贵州的总体定位在于加快发展速度的同时促进经济结构的转型，从而实现与全国同步全面建成小康社会的战略目标。

在国家大数据和网络强国等战略的带动下，贵州率先发展大数据。2014年2月，省政府印发《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014-2020年）》指出，推动贵州省大数据产业稳步快速发展，到2020年，大数据带动相关产业规模达到4500亿元，以大数据引领和支撑贵州省经济社会转型发展的能力显著增强。2015年8月，国务院下发《促进大数据发展行动纲要》明确规定，推动大数据发展和应用在未来五到十年逐步打造精准治理、多方协作的社会治理新模式，“开展区域试点，推进贵州等大数据综合试验区建设，促进区域性大数据基础设施的整合和数据资源的汇聚应用”，将贵州大数据发展上升为国家战略。2016年3月，中国首个国家级大数据综合试验区国家大数据（贵州）综合试验区，获得国家相关部委批准开建。这些规划的主要目的是将贵州建成全国领先的大数据资源集聚地和大数据应用服务示范基地，为贵州省经济社会加速发展、加快转型、推动跨越提供有力支撑，实现经济、社会、生态的全面协调发展。

贵州处于云贵高原，喀斯特地貌特征突出，生态十分脆弱，因而生态环境是制约其发展的关键因素。2013年12月，国家发改委联合多部门发布《国家生态文明先行示范区建设方案（试行）》明确规定，通过五年左右的努力，覆盖全社会的生态文化体系基本建立，绿色生活方式普遍推行，生态文明制度建设取得重大突破，形成可复制、可推广的生态文明建设典型模式。2014年6月，获得国家批准的《贵州省生态文明先行示范区建设实施方案》，规定到2020年，生态文明理念深入人心，累计完成石漠化综合治理面积126万公顷，使贵州省成为资源能源富集、生态环境脆弱、经济欠发达地区转型发展和绿色崛起的先进典范。2015年2月，为促进经济社会与人口资源环境的协调发展，贵州省制定了《绿色贵州建设三年行动计划（2015-2017年）》规定，到2017年实现造林绿化达到916万亩的目标，完成森林抚育和低产林改造300万亩，并辐射带动1200万亩，森林覆盖率达到50%以上，林业产业产值突破1200亿元。2015年6月，习近平在贵州调研时强调，要守住发展和生态两条底线，既要金山银山也要绿水青山。总体而言，贵州通过建立生态文明先行示范区，从而实现经济发展与生态环境保护的双重目标。

（二）贵州经济社会发展的现状

“十二五”时期，在国家新一轮西部大开发的引领下，贵州的经济发展、社会治理、生态保护等都取得了重大进步，下面通过2013-2015年贵州省统计年鉴以及2015贵州统计公报的各项数据予以说明。第一，经济发展速度加快，经济结构开始转型升级。根据相关数据显示，2014年贵州省GDP为9266.39亿元，相比2013年增长10.8%，人均GDP为26437元，相比2013年增长10.4%；2015年全省GDP为10502.56亿元，比2014年增长10.7%，比“十二五”规划目标超额完成2102.56亿元，且经济增长率高于全国平均水平。2014年贵州城镇常住居民人均可支配收入为22548.21元，农村常住居民人均可支配收入为6671.22元，二者较上一年度均有所增加；2015年城镇常住居民人均可支配收入、农村常住居民人均可支配收入分别为24579.64元和7386.87元，分别比上年增长9.0%和10.7%。2014年贵州省年末常住人口3508.04万人，其中城镇人口1403.57万人，城镇化率为40%；而2015年贵州省常住人口为3529.5万人，其中城镇人口1482.74万人，城镇化率达到42.01%，超过“十二五”预期规划目标2.01个百分点，且城镇化率提升幅度超过全国平均水平。

第二，社会治理全面展开，社会建设覆盖率增加。2012年，贵州全省农村贫困人口为923万人，农村贫困发生率为26.8%，扶贫开发重点县的农村贫困发生率为33.8%；而到了2014年，贵州全省农村贫困人口为623万人，贫困发生率为18%，扶贫开发重点县的农村贫困发生率则降为27.3%。就教育而言，2014年贵州省学龄儿童入学率为99.1%，小学毕业生升学率达到100%，高中阶段毛入学率78%，高等教育毛入学率29.4%；2015年，贵州省小学学龄儿童入学率99.5%，初中阶段毛入学率为104.0%，高中阶段毛入学率86.1%，高等教育毛入学率31.2%，均比上一年度有所增加。2014年，贵州省社會保险参保人数较上一年度都有所提高，其中城乡基本养老保险参保人数为1586.64万人，相比2013年增加147.3万人，基本医疗保险参保人数为687.14万人，比2013年增加15.05万人。

第三，生态建设初见成效，环境保护受到重视。2014年，贵州省工业固体废物产生7394.22万吨，工业固体废物综合利用4312.91万吨，综合利用率达到56.9%，比2013年增加6.4个百分点。2014年贵州省生活垃圾清运总量490.44万吨，无害化处置386.59万吨。从2010年以来，贵州省环保资金投入逐年增加，其中2014年环保资金投入为175.25亿元，比2013年增长31.1%。2014年，贵州省的森林面积为863万公顷，比2013增长2.2%，森林覆盖率为49%。2015年，贵州全年营造林面积为28万公顷，森林覆盖率达到50%，比2014年增加1个百分点。2015年，城市建成区绿地面积为33060.77公顷，比上一年度增长12.7%，建成区绿地率达到23.1%，比上一年度提高1.7个百分点。2015年，贵州城市生活垃圾无害化处理率达到82.8%，比上年提高3.9个百分点；工业固体废物综合利用率为58%，比上年提高1.1个百分点；工业重复用水率为95%，比上年提高0.8个百分点。

（三）贵州经济社会发展的困境

“十二五”时期，贵州在经济发展、社会建设、生态保护方面都取得了一定成就，但与既定的发展目标以及其他省份和地区相比仍然存在较大差距，需要在深入分析贵州经济、社会、生态发展存在的困境的基础上，提出可行的改进方案。第一，经济结构不合理。2014年贵州GDP在全国排名第26位，总体而言，仍处于“经济洼地”。贵州产业结构仍需要进行转型升级，2014年贵州第一、二、三产业的比例为13.8：41.6：44.6，而全国产业结构比例为9.2：42.7：48.1，贵州第一产业高于全国水平，而第二、三产业均低于全国水平。2014年贵州省就业人员为1909.69万人，其中第一产业为1171.02万人，占就业人口的61.3%，而第一产业对贵州省GDP的贡献率仅为6.4%，人力资源在产业之间的分配严重失衡。贵州自然资源蕴藏量较大，“贵州经济发展在相当大程度上仍然只能以资源禀赋为依托，发展资源型产业，而这类产业与经济发展方式转变的要求差距最大，因此，贵州产业结构的优化升级更为紧迫”。2014年，贵州GDP占全国的1.5%，二氧化硫排放总量为92.58万吨，占全国的4.69%；烟（粉）尘排放总量为37.79万吨，占全国的2.17%，贵州的经济总量与环境污染占全国的比重存在较大反差，经济发展的能耗较高。

第二，社会建设亟待跟进。贵州社会组织成长不足，公民社会发育不健全。由于社会组织培育机制不健全，贵州社会组织的数量较少，结构不合理，业务范围狭窄。社会组织参与社会治理比较薄弱，在社会治理过程中的功能不足。贵州城镇化率仍然较低，农民市民化速度较慢。2015年，贵州常住人口城镇化率为42.01%，位居全国倒数第2位，而户籍人口城镇化率以16.4%成为全国倒数第1位。城市基础设施覆盖率低于全国水平。2014年贵州城市用水普及率为94.47%，城市燃气普及率为76.30%，每万人拥有公共交通车辆10.61辆，人均城市道路面积为10.33平方米，人均公园绿地面积为12.50平方米，每万人拥有公共厕所2.17%，而这些数据均低于全国水平。2014年贵州省学龄儿童入学率99.1%，高中阶段毛入学率78%，高等教育毛入学率29.4%，接受高等教育的人数比例仍然比较低。

第三，生态环境保护任务艰巨。贵州总面积17.62万平方公里，山地和丘陵面积占92.5%，耕地面积较少且土层浅薄贫瘠，水土流失比较严重，石漠化现象十分突出。贵州是“两江”上游的重要生态屏障，大部分地区处在石漠化敏感地区，生态系统较为脆弱，荒山和石漠化山地大多零星破碎、土地贫瘠，造林及保护巩固难度大、成本高。由于长期的耕种和开发，植被遭到破坏，而碳酸盐岩风化缓慢，土壤流失难以恢复，生态平衡遭到严重破坏。2012-2014年，贵州水资源污染占环境污染事故比例较大。2012年贵州环境污染事故4起，且都为水污染事故；2013年环境污染事故9起，其中水污染事故为7起；2014年环境污染为3起，其中水污染事故2起。2014年废水排放总量为11.09亿吨，比2013年增加19.1%。2014年贵州工业废物倾倒丢弃量为1.46万吨，二氧化硫去除率为77.2%，城市生活垃圾无害化处理率为78.8%。环境治理力度仍然不够。

三、贵州绿色治理的意义与基础

（一）贵州治理机制的选择

治理理论是在统治的基础上发展而来的，但二者存在着极大的区别。统治是建立在一元基础上的线性管理，强调的是政府的管控力，而治理则力求实现多元主体背景下的协同共治，追求的是各个主体的合作参与，具有系统性和整体性，能够有效克服“碎片化”和“信息孤岛”等困境。而有效治理格局的形成，离不开“谁治理、如何治理、治理得怎样”等三个基本问题，这也构成了治理体系的三要素，即“治理主体、治理机制和治理效果”。其中，治理机制就是哪些治理主体通过何种治理方式实现何种治理效果。由此可见，构建科学高效的治理机制离不开明确的治理主体和特定的治理效果，而治理效果就是治理需要达到的目标，在治理过程中具有引领和导向作用。

转型时期，我国面临着治理失效以及社会失序的双重危险和压力。在此背景下，党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的“总目标”，上升到国家战略高度。衡量国家治理现代化的标准包括这样四个方面，民主化、法治化、文明化、科学化。国家治理现代化是一个渐进过程，是对人类社会现代化进程的一种有效回应，属于宏观的政治制度范畴。治理的目标并不仅仅在于简单的设定数据指标，而是包含了特定的价值内涵，从而引领国家治理现代化的进程，这就是善治。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程；善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。因此，善治是治理方式和治理目标的统一体，既是治理的动态过程又是治理的理想结果。现代善治因此包含了“合法性、透明、参与、法治、回应、责任、效益、廉洁、公正、和谐”等基本价值，这个价值体系规定着治理机制的变革方向和运转方式。

机制各要素功能的发挥离不开共同价值目标的导引。绿色治理机制正是在此价值的指引下设计的，因而同时兼具工具理性与价值理性的特征，以高效、协调、和谐、可持续为核心价值追求，是针对我国西部地区经济、社会、生态存在的现实问题提出的科学治理机制。绿色治理机制以绿色经济、绿色政府、绿色社会三位一体为核心内容，将绿色发展理念渗透到政治、经济、文化、社会、生态等各方面，旨在构建共建、共享、共赢、共治的开放式协同治理体系，从而推动经济、社会、生态的高效、协调、和谐、可持续发展。绿色治理有别于以往的其他治理方式，以系统性视野对经济、社会、生态发展的问题进行考察，在纵向上确保参与主体的平等地位，在横向上要求系统内外各要素协同推进。因此，对于诸如贵州等西部地区的发展现状以及存在的困境而言，绿色治理机制已成为其实现永续发展的必然选择。

（二）贵州绿色治理的意义

绿色治理能够弥补市场与政府失灵的状况。市场竞争更多地追求经济效率，一定程度上能够促进经济的高速发展，但市场无法避免资源与财富分配不公平的缺陷，无法克服垄断也不能实现对公共物品的有效供给，因而时常会出现“市场失灵”，这为政府干预经济提供了必要性和可能性。然而，政府如果过度注重公平而忽略了效率，可能导致经济发展比较缓慢；并且由于政府掌握着经济发展的权力而无法避免寻租现象以及政府所采取的政策也面临着失误的风险，导致出现“政府失灵”的现象。历史经验告诉我们，市场与政府都会出现失灵状况，过多依赖任何一种手段都不能实现良性发展，需要将二者以科学合理的方式进行配套使用。绿色治理机制追求的是效率与公平的协调，建立绿色经济与绿色政府，实现经济、社会、生态的可持续发展，因而能够缝合市场与政府的裂痕。尤其对于西部欠发达省份贵州而言，更需要市场与政府协调发挥作用，走出“经济洼地”，推动完成贵州经济“赶”与“转”的双重任务。

绿色治理能够推动贵州与全国同步全面建成小康社会。党的十八大提出了到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，并从经济、政治、文化、社会、生态等“五位一体”进行总体布局，为最终实现中华民族的伟大复兴奠定坚实的基础。贵州处于我国西部欠发达地区，扶贫攻坚任务繁重，因此贵州完成全面建成小康社会任务的层次和水平，直接决定全国范围内全面建成小康社会的战略目标的实现程度。绿色治理是以绿色发展理念为指引，通过正确处理经济发展、社会建设、生态保护相互之间的关系，从而实现经济、社会、生态的高效、协调、和谐、可持续发展。绿色治理机制是顺应多元主体并存的趋势，保障各个主体充分的参与权利，以确保多元主体良性联动的生动局面，形成共建、共享、共赢、共治的发展框架，协调经济发展与社会公平的关系，从而缩小城乡差距、地区差距、贫富差距，维护社会稳定和谐。因此，绿色治理与全面建成小康社会的目标具有一致性，绿色治理对贵州与全国同步全面建成小康社会具有重要的推动作用。

绿色治理能够协调促进贵州生态环境保护与经济发展。传统经济发展方式主要以资源消耗为基础，竭泽而渔的发展使得人类付出了环境污染和生态破坏的惨重代价，因而转变发展方式已是刻不容缓。通过长期发展的反思和探索，人们逐渐认识到，经济发展与生态环境保护并不是非此即彼的关系，寻求二者的平衡是实现人类可持续发展的唯一可行出路。绿色治理将绿色发展理念引入经济领域，其目的就是要实现生态环境保护与经济发展协同推进，在不破坏生态环境的情况下实现经济发展，又通过经济发展来治理环境和恢复生态。对西部欠发达省份贵州而言，一方面要加快经济发展的步伐从而缩小与其他地区的差距，另一方面又要防止踏上污染环境和破坏生态的老路而走可持续发展道路。绿色治理为协调贵州生态环境保护与经济发展的关系，从而实现生态文明建设与经济发展相得益彰提供了可行路径。

（三）贵州绿色治理的基础

准确的战略定位和规划将为绿色治理奠定基调。2016年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出了推进区域协调发展战略，强调把深入实施西部大开发战略放在优先位置，更好发挥“一带一路”建设对西部大开发的带动作用，并指出要强化西部地区的生态环境保护，提升生态安全屏障功能。这是在总结其他地区发展经验的基础上，根据西部地区发展的阶段性特征制定的准确战略定位，对未来西部地区经济、社会、生态发展指明了前进方向。在全面建成小康社会的伟大征程中，贵州作为西部地区发展压力较大的省份，这些战略定位和规划为贵州的发展提供了良好的政策环境。2015年11月发布的《中共贵州省委关于制定贵州省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“十三五”是贵州科学发展、后发赶超、同步小康的决胜阶段，从经济、政治、文化、社会、生态等各个方面对贵州未来的发展进行了比较详细的规划和论证，提出了贯彻“五大发展理念”的具体步骤，这些都为贵州实施绿色治理提供了有利的外部环境。

良好的发展机遇和平台为绿色治理提供支撑。2016年贵阳举办了以“绿色发展，知行合一”为主题的生态文明贵阳国际论坛，自2009年创办以来已连续成功举办七届年会，有力地推动了各方的交流与合作，传播了生态文明与可持续发展理念，得到了中央的支持以及社会各界的关注，为贵州生态文明建設提供了广阔的平台。2015年5月，“贵阳国际大数据产业博览会暨全球大数据时代贵阳峰会”在贵阳顺利召开，勾勒了大数据产业发展的基本框架，催生了新兴产业，为贵州经济结构转型提供了良好的技术环境，大数据也为共建、共享的开放式治理机制提供了重要的技术支撑。这两个举足轻重的论坛紧跟时代潮流，为贵州的经济结构转型升级以及生态环境保护提供了绝佳的契机。而贵阳生态文明示范城市建设以及“扶贫生态移民”的顺利开展，成为贵州实现绿色治理的物质基础和先决条件。

丰富的民族内生资源为绿色治理注入灵魂。贵州省内居住着汉族、苗族、布依族等18个世居民族，各民族交错杂居和成片聚居，利于交流团结。贵州少数民族大多具有独特的风俗习惯和宗教信仰，各民族共同创造了贵州的文明，而贵州各民族文化得到了较好的传承，蕴藏着丰富的治理资源，至今在贵州的发展过程中具有重要的意义。民族地区的社会政治稳定的维持，社会控制的有效实施，传统的民族风俗习惯长期以来都发挥了重要的作用。正因为如此，贵州经受住了现代化思潮的冲击，以法治为重要标志的现代规则体系则在此过程中也获得了更为深厚的土壤。在一切社会中，法律本身却鼓励对其自身神圣性的信仰。基于对共同规则的仪式感和认同感，人们更加注重构建良好的社会秩序，有利于维护社会和谐。而对自然的尊崇以及民族文化中“天人合一”的因子则为贵州绿色治理提供了良好的文化心理准备。这些丰富的内生资源为贵州的绿色治理机制注入了活的灵魂，为贵州绿色治理的构建和推广奠定了广泛的群众基础。

四、贵州绿色治理机制的构建

（一）政府引导为运行基础

伴随着信息化技术的飞速发展，信息流动和传输的方向由原来的垂直向平面化转变，从而改变了政府权力运行的向度，这给传统的政府社会管控模式带来了极大挑战。在市场经济尚未形成之时，政府对经济社会发展的干预是必要的，但经过数十年的建设，市场经济体制得以确立，如果政府对经济社会发展干预过多，便会滋生权力寻租，严重压抑了社会发展的活力。更为重要的是，在社会发展过程中，民众的需求也越来越多元化，传统政府因为管得太多反而不能及时回应民众的诉求，常常顾此失彼。随着法治精神的传播，人们的权利意识开始觉醒，社会多元化主体共存的特征明显，而各主体对自我实现和参与公共事务的要求也越来越强烈。为了回应社会发展的需求，政府不得不对其在社会发展过程中的角色和功能进行重新定位，从而转变政府职能和管理的方式。

基于此，党的十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”，改变了以往的“市场在资源配置中起基础性作用”，这是在对新时期经济社会发展准确判断的基础上的重大突破。但这并不意味政府可以转让其在经济社会发展过程中的责任。由于社会主体相对分散，多元主体具有不同的利益追求，完全放任自流难免陷入无序竞争的困境，因而需要正确履行政府在经济社会发展过程中的职责，通过必要的引导对其进行整合。社会的利益（善）主要是由国家维护着的那些工具和条件构成的；这些工具和条件是为着每一个人在他能力可及的情况下去使用的，正如每个人在沿着公路旅行时都有他自己的目的地一样。政府的主要职责在于提供公共服务。在社会主义市场经济条件下，政府通过战略规划、财政政策和货币政策对经济进行宏观调控，主要在于维护经济秩序和经济安全，确保公平的竞争环境，激发市场主体的发展活力。政府通过社会保障制度弥补市场竞争带来的分配不公平现象，并对市场主体的活动进行环境评估和监督，积极倡导生态文明理念。

绿色治理在于建立多元主体联动的协同共治局面，这是基于各主体的平等地位自愿结合而成的。政府公权力具有权威性和强制力，公权力直接参与或者干预会改变这种组织结构，而公权力缺位又会导致社会失序，因此绿色治理机制的高效运转必须要发挥政府的引导作用。共治意味着公权力释放更多的空间，社会组织透过自治规范进行治理，而公权力仅处于补充性地位，时刻处于备位状态。公权力的“备位性”意味着，政府职责更多的在于为多元主体协同共治提供必要的条件，包括制定规则、信息公开、维持秩序、守护公平等，将更多的自主权交还给社会主体，确保社会良性运轉而政府能够腾出空来做正确的事。政府引导的确立是将社会发展的动力由政府外力推动回归到社会内生动力拉动的过程，因而需要健全的社会组织。

（二）社会自治为动力来源

改革开放以来，市场经济体制逐步确立和完善，民主法治观念逐渐深入人心，传统社会开始解构并出现“断裂”，大量的民间组织如雨后春笋般兴起，逐步形成了相对独立的公民社会。社会组织或民间组织是社会主体为共同利益的最大化而采取的自愿联合，是连接政府与公民的桥梁，起到了缓冲地带的作用。民间组织是横亘在国家与社会中间的堤坝，其既能够抵御公权力的扩张，又能抑制私权利的滥用，进而构筑民主参与、多元互动、自律管理的自生自发秩序，促进民主化、法治化治理机制的生成。一方面，民间组织为公民提供了利益诉求的平台，避免公民与政府直接对抗带来的社会震荡；另一方面，由于公民作为分散的个体而力量有限，民间组织为公民实现对政府的有效监督提供了支持力量。更为重要的是，民间组织的兴起使社会自治成为可能，极大地释放了社会活力。

工业化和城镇化加快了人口流动，社会公共事务日益复杂化，政府履行社会管理职能的同时，社会自治也显得格外必要。社会自治是公民自我管理、自我监督、自我服务的动态过程，是社会主义民主政治的重要体现。目前，我国社会自治包括城乡居民自治、社区自治、地方自治等重要形式，在长期的实践中积累了一定经验。但由于我国传统文化中社会自治的土壤比较浅薄，公民社会发育不健全，因而社会组织自治的基础仍然比较薄弱，尤其是在西部欠发达地区，在维稳的惯性思维作用下政府对社会的管控较强，限制了经济社会的蓬勃发展。因此，政府应顺应时代的呼声，促进公民主体意识的觉醒，培育社会组织，建立成熟的现代公民社会，完善社会自治的配套机制。

社会自治是绿色治理机制高效运转的重要动力来源，是多元主体协同共治的重要基础。社会自治实施过程中，围绕公共事务的管理而将多元主体聚合在一起，各主体共同理性协商解决对策，因此包括政府在内的各主体地位是平等的，消除了传统的政府中心主义。社会自治主体对自己的行为负责，并享受经济社会发展的成果。在这些有效的制度中，监督和制裁都不是由外部威权实行的，而是由参与者自己实施的。贵州在开展绿色治理的过程中，首先应从法律上确认社会组织的合法地位，适当放宽社会组织登记的条件并规范社会组织登记的程序，尤其重视对行业协会和公益组织的支持。在经济发展过程中，发挥行业协会的自律、协调、监督作用，从而正确处理政府与企业之间的关系；在社会建设过程中，发挥基层自治组织的作用，平衡政府与社会之间的关系，开展社会互助扶贫；在生态环境的保护过程中，发挥环境保护组织的监督作用，协调经济发展与生态建设的关系。健全社会组织的功能，推进社会自治，从而为绿色治理机制输入源源不断的动力。

（三）公民参与为价值导向

公民参与是公民表达自身诉求的重要方式，对于公共事务的管理具有重要作用。公民通过相关的社会组织表达利益诉求，并就与自身利益攸关的公共事务和政府进行沟通，这其实是协商和妥协的过程，有利于一致意见的达成，促进公共决策的形成，高效解决公共问题。公民参与到公共事务的管理全过程中，能够有效地监督公权力发生作用的边界，从而防止权力滥用，扫清了滋生腐败的温床。在合作模式下，参与可以改进规则的信息基础从而提升决定的质量，增加成功实施的可能性并且就规则在实践中的效果提供重要的反馈。公民参与决策提高了政权的合法性与公共政策的认同感，政府可以通过这种方式深入了解真实的民意，以便于根据民众的需要适时改进政策措施，促进社会和谐稳定，保障经济、社会、生态的可持续发展。

在绿色治理机制中，公民参与不仅是公民实现对公共事务管理的重要途径，更具有民主价值的意蕴。公民参与公共决策、管理、评估、监督等，都是对公民权利意识和民主意识的承认，这使得公民能够清楚地认识到个体利益与共同体利益之间的关系从而树立公共精神，而共同价值的形成恰恰是协同共治的关键所在。在公共决策形成过程中，围绕公共问题，相关的社会组织收集和整理民众意见和建议并形成初步的方案提交给相关的政府部门，再邀请专家进行论证，并不断协商完善，全程接受媒体的报道和监督。尤其是与生态环境密切相关的项目，由于牵涉范围比较广泛，情况十分复杂，因此在决策之前必须进行充分的协商和论证，吸引更多的民众发表意见，并及时公开项目进度，否则难免引起大范围民众的连锁反应。由此可见，绿色治理中的公民参与和其他的“围观式”参与不同，本身蕴含了民主的价值导向，因而成为多元主体协同共治的必备要素。

绿色治理机制的运转离不开广泛的公民参与，因此贵州在实施绿色治理的过程中，需要创造条件保障公民有序地参与到公共事务管理的过程中。每年在贵阳举办的生态文明贵阳国际论坛促进了对外合作与交流，与此同时应要求省内以区县为单位派出一定数量的代表参加会议，并向高校大学生群体征求志愿者，以便于及时传播可持续发展理念。贵阳在建设全国生态文明示范城市的过程中，广泛征询市民意见，发动市民参与绿色行动计划，提倡绿色健康生活。贵州大数据平台的建设为公众参与公共事务的管理提供了新的渠道，加上自媒体的飞速发展，这使得公民参与更加简便易行。因此，贵卅I在经济發展、社会建设、生态保护等领域，吸引公民参与，能够提高决策的科学性和合理性，确保经济、社会、生态的高效、协调、和谐、可持续发展。

（四）法治保障为约束方式

社会急剧变革时期，不确定性因素明显增多，这引起了人们对未来的恐惧和不安。法治通过规范各主体的行为，以其确定性和稳定性的特性给人们的行为提供了一定预期，因此人们能够在法律规定的范围内有序地安排自己的生活，以免于遭受突如其来的侵扰和飞来横祸，确保政府公权力与公民私权利的平衡。一方面，法治要求政府严格遵守“法无授权不可为”的原则，即政府的行为必须有法律的明确规定并严格按照法定的程序进行。另一方面，法治要求公民遵守“法无禁止皆可为”的原则，即只要法律没有明确禁止的事项，公民的行为都具有法定效力并受到法律保护。法律与赤裸裸的权力所具有的那些侵略性、扩张性趋势大相径庭，因为它所寻求的乃是政治和社会领域中的妥协、和平与一致。法治作为一种可靠的监督制约方式，具有平衡利益冲突、化解矛盾纠纷的作用，对转型期实现经济、社会、生态的高效、协调、和谐、可持续发展具有重要作用。

在绿色治理机制中，政府引导、社会自治以及公民参与功效的发挥，都离不开法治的保障和约束。我国相关法律及其司法解释规定，符合特定条件的社会组织为了社会公共利益能够提起公益诉讼，并对环境民事公益诉讼的程序和相关问题作了比较具体的规定，赋予了社会组织法定诉讼权利，从司法上确保共同体的利益最大化。对于贵州而言，在经济发展的同时，政府以及企业不得片面追求效率和产值，必须承担生态环境保护的责任，协调好经济效率与生态环境保护的关系，避免走“先污染后治理”的老路。与此同时，在开展社会建设的过程中，政府应改变传统的以维稳为最高的目标，代之以妥善化解社会矛盾和冲突，健全社会保障体系，维护社会公平正义。因此，贵州不仅要贯彻和落实国家整体的法律制度，还应根据地区特色和发展阶段制定具体的实施细则，从而确保经济、社会、生态发展的整体性和协调性。

随着社会公共事务的日益多样化和复杂化，人们越来越认识到，法治不仅局限于国家制定法，还包括民间习惯、社会风俗、行业规则、宗教戒律等“软法”。国家法是基于人们的契约精神制定的，具有较强的稳定性而不易变通，难免滞后于时代的变迁。软法基于人们普遍承认和遵守的行为尺度，吸收了“熟人社会”的信任机理，可以补充国家法无法企及的境界。与国家制定法相比，软法仅仅对特定的群体具有约束力，而且没有国家强制力作为保障，因而也更具有弹性。贵州的大多少数民族都具有宗教信仰和特色仪式，且具有较强的传承性，这不仅能够为国家法的实施提供依据，而且能够通过比较灵活的方式约束多元主体的行为。因此，在开展绿色治理的时候，应深入挖掘宗教信仰和特色仪式的现代性因子并纳入法治范畴，更好地培育人们的现代法治精神，从而推动发展方式的转型，实现经济、社会、生态的可持续发展。

五、结语

转型时期，我国西部欠发达地区的经济、社会、生态发展面临着深刻的变革，根本而言，需要选择可持续的发展道路和适宜的发展方式。为了走出一条不同于西方发达国家以及我国其他地区的发展道路，从而走出一条适合西部地区发展的新路，绿色治理机制成为在经济发展新常态背景下的必然选择。绿色治理机制，就是政府引导下的多元主体参与到公共事务的管理过程中，形成共建、共享、共赢、共治的新局面。对于西部地区而言，绿色治理机制能够更好地协调经济、社会、生态之间的关系，形成经济健康发展，社会安定团结、生态环境良好的发展道路，从而推动实现与全国同步全面建成小康社会的战略目标。西部地区绿色治理机制，是通过政府引导、社会自治、公民参与、法治保障而形成的有机统一整体，需要从系统着眼不断推进。在全面推进依法治国的背景下，应将法治精神和法治观念贯彻到绿色治理机制的各个环节和各个方面，从而形成政府引导有法可依、社会自治有章可循、公民参与有序开展的协同共治体系，确保经济发展、社会建设以及生态保护的高效、协调、和谐、可持续发展。限于篇幅，针对绿色治理机制各构成要素的具体问题，比如民族宗教信仰与现代法治精神的融合，仍有待继续探讨和完善。