大学治理与大学管理的概念辨析：西方学者的观点

陈娴++顾建民

收稿日期：2016-12-22

作者简介：陈娴，浙江大学教育学院高等教育学博士研究生；顾建民，浙江大学教育学院教授，博士生导师。（杭州/310028）

*本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目（项目批准号12YJA880031）的成果之一。

摘要：随着治理概念的广泛运用，大学治理也成为当前高等教育领域的焦点。但由于现代大学具有高度复杂性和自身特殊性，大学治理并不能完全取代大学管理，包括学术管理和行政管理。虽然大学治理和大学管理的最终目标都是为了实现大学组织的有效运行，但二者仍在权力层面、人际关系方面和问题解决层面上存在着较大差异。本文拟以西方学者的相关论点为基础对二者概念进行梳理和分析，以便开阔视野和丰富认识。

关键词：大学治理；大学管理；学术管理；行政管理

一、概念辨析的背景与意义

就大学治理和大学管理的概念而言，国内高教界隐约之中形成了三种观点：替代关系，即只讲治理，不谈领导和管理；包含关系，即治理包括管理和领导；互补关系，即治理、管理和领导相互补充。

从西方学者的观点来看，部分学者是持第二种观点的，如Simon Marginson和Mark Considine认为治理涉及大学内部价值、决策和资源分配系统、任务和目的、权力和等级制度的模式以及作为机构的大学与其他不同学术世界、政府、商业和社会机构间的关系等决策，它包含了领导、管理和战略。[1]Barbara Sporn也认为治理是高等教育机构作出决策的结构和进程，它包含了特定群体在机构内部的角色以及正在进行的特定决策风格。这些群体包括领导（负责管理机构），教师（负责提供核心“业务”即教学和研究）和行政管理（负责实施和处理机构内部的支持性服务）。[2]但大多数学者是赞同第三种观点的，如Gallagher和Michael认为治理是实现组织和谐，批準政策、计划和决定，并对其廉洁、回应和效率负责的关系结构。领导是发现机会和确定战略方向，投入和利用人力资源开发组织目的和价值的活动。管理是分配责任和资源，监测其效率和效果，以取得预期结果的活动。行政是通过实施当局授权程序和应用系统来实现既定成效。[3]四者在实现组织目的和价值基础上相互补充、相互促进。

严格意义上，大学治理与大学管理相对应，而大学管理作为领导和管理高等教育机构的结构和进程，根据地位和作用又可细分为高层管理者、中层管理者和基层管理者。其中高层管理者即领导者，以校长为代表，指的是那些由特定治理机构在特定时期内选举产生的人并对机构的整体战略定位和成功负有责任。[4]同时，高等教育机构中存在着两种类型的管理者：一种是管理学术院系或单位（主要是教学、研究或二者的结合），另一种是管理服务性部门如图书馆或膳宿或不动产等。前者一般被认为是学术管理者（academic managers），后者往往被认为是行政管理者（academic administrators）。[5]也就是说，行政管理者是公共事务的管理者，承担着公务责任并具有组织能力[6]，通常受雇于大学的某个特定职位（如营销经理或招生主任），他们需要向以校长为首的管理团队或执行团队（包括副校长、副教务长）报告并对结果负责。

然而，无论是哪种观点，都受到不同文化和发展阶段的影响。相比之下，西方率先完成现代性（强调理性和科学化管理），现在强调后现代性（强调民主和共享共治，即治理）；而在中国，前者尚未完成，后者问题已经显现，所以二者需要共进，故多用广义的治理概念，即持“包含关系”的观点，甚至还有不少持有只讲治理的“替代关系”观点。本文拟对西方学者关于二者概念及其区别与联系的观点进行梳理，旨在开阔视野，丰富对大学治理、大学管理等概念的认识。

二、大学治理与大学管理的基本涵义

从历史上看，治理的狭义概念是一直存在的。英语中的治理（governance）可以追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指控制、指导或操纵。时下，学者们普遍把治理定义为一种管理机制，如詹姆斯·罗西瑙把治理定义为：“一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，既包括政府机制，但同时也包括非正式、非政府的机制；随着治理范围的扩大，各色人和各类组织等得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。”[7]或是一种统治过程，如格里· 斯托克认为：“治理意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会，其本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加，它发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[8]或是一种管理过程，如罗伯特·罗茨认为：“治理指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。”[9]以及全球治理委员会认为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[10]

但无论是管理机制、统治过程或是管理过程，治理都需要通过组织活动的指导和决策系统来呈现的，而且这些决策决定了组织在未来将面临或可能面临的潜在风险和机会。[11]那么，治理概念若应用到大学这个具有高度复杂性和自身特殊性的组织中，又是如何体现这些决策的权力关系呢？

·理论探讨·大学治理与大学管理的概念辨析：西方学者的观点

（一）大学治理的基本涵义

西方高等教育界对大学治理的基本涵义虽存在些许差异，但归根结底都是对其决策权力关系的不同阐释，即“大学治理所涉及的是权力，与谁掌权、谁决策、谁发言以及发言声音大小有关”[12]，它不但是“指导机构制定运行政策、组织大学统治事务的一种决策结构和进程”[13]， 也涉及“决定高等教育机构各群体应该向谁并如何报告的权力关系”[14]。

该决策权力关系主要体现在以下几个方面。

1.决策权力的广泛性、分散性。有研究大学治理第一人之称的美国学者科森认为正是因为权威的广泛性、分散性以及随之而来的合作需要，所以必须使用“治理”这个独特的术语。他所谓的“治理”，指的是决策过程以及决策实施的监督与评估过程，这些过程涉及到学生、教师、管理者、董事会甚至校外的个体和机构参与制定政策、规章以及合作将其付诸实践。[15]

2.决策权力的合作性。格里昂（Glion）论坛由一批欧美高教界知名人士发起和参与，与会者一致认为：“在大多数西欧和美国的大学中，治理是一种合作性行动，董事会或政府部门、校长、教师（通常是学术评议会成员）都是主要的利益相关者，其在大学治理中享有特定权利和责任。”并将大学治理定义为：“为便于实现大学的学术目标，根据将不同行动者的权利和责任连接起来的法律、政策和規则，包括不同行动者得以相互作用的规则，正式和非正式地行使权威。”[16]

3.决策权力的自我管理。Peter Maassen 把大学治理定义为有关大学自我管理的框架以及为了达成预期结果的进程与结构。[17]

4.决策权力以沟通交流为基础。伯恩鲍姆认为大学治理在广泛意义上指的是大学的参与者相互作用、相互影响并与环境相互沟通交流的结构和进程——治理系统是机构对永久性问题——这里谁负责——的回答，至少是暂时性的答案。[18]

（二）大学管理的基本涵义

提到大学治理，与其密切相关的概念莫过于大学管理。但单单就管理而言，西方学者中关于管理的含义也不尽相同。如“管理就是确切地知道你要别人去干什么，并使他用最好的方法去干”[19]；“管理即制定决策”[20]；“管理是由五项要素组成：计划、组织、指挥、协调和控制”[21]；“管理就是设计并保持一种良好环境，使人在群体里高效率地完成既定目标的过程[22]；“管理是承担特定工作与责任和履行特定机能，是专业性的工作，与其他技术工作一样，有自己特有的技能、方法、工具和技术，与所有权、地位或权力完全无关”[23]。

而就大学管理而言，西方学者普遍认为它负有执行决策和通过计划、组织、指挥、协调、控制来保证大学有效运行的义务。如Peter Maassen认为大学管理是日常决策的运作执行，包括为保证大学策略有效实施的财政资源和人力资源的配置。[24]格里昂论坛也将大学管理定义为：“对大学有效运行、实现其目标负有责任，其管理责任委托给行政部门，由其负责资源的有效使用，教学和研究的支持和绩效，达到学术诚实和专业主义的最高标准，以及确保对管理任务的实施和绩效进行问责。”[25]同时，John P.Kotter也认为可以把大学管理当作是支持领导和学院活动如相关权威水平的正式角色和责任系统，内部决策机构和规管架构，计划、预算、协调和控制活动，财政、营销、任用人员、学生事务、不动产和建筑物、行政管理服务等支持正式机构的日常运转的相关活动的基础。[26]

三、大学治理与大学管理的主要区别

大学治理与大学管理的区别可以从高等教育组织中的权力、人际关系和问题解决等三个层面展开分析。

（一） 权力层面

无论是大学治理还是大学管理都需要权力来保证其目标的有效实现，但这二者的权力在主体、基础、定位、结构、关系网络、功能上存在着明显差异。

在权力主体方面，大学治理的主体是各利益相关者团体，其组织单位如董事会是一个团体而不是一个独立的个体，其治理权力属于整个团体，并且行使团体权力需要遵循严格规章，而大学管理的主体通常是管理层领导，其管理权力属于上层领导者个体，并有权力委派、监督、指导或评估各下属。具体而言，董事会主席和管理层领导是非常不同的角色。董事会主席只拥有董事会团体赋予的权力，所以他或她只是一个服务型领导而不是权威型领导。相比之下，管理层领导，通常是校长，实际上拥有管理教职员工和学生的权力，而这权力不是教职员工和学生所赋予的，也不会被他们收回。因为校长是为董事会工作的，所以董事会主席并没有对校长的指挥权。因此，不像管理层领导，董事会主席并没有直线职权。[27]

在权力基础方面，大学治理的权力基础是内外部的显性、隐性契约与法律规范（高等教育法、大学法、大学章程等）；大学管理则是靠内部的管理层级关系、行政权威和学术权威来行使权力。

在权力定位上，大学治理注重内外部结合和中长期的战略规划，在总体上规定大学的基本架构，确保管理处于正确轨道即负责制定正确的政策和程序以保证机构正常合理运转；而大学管理则注重内部和中短期的计划，主要负责以正常合理的方式执行这些政策和程序，即注重在目前使命和市场的基础上，通过具体的管理操作完成大学任务。

在权力结构上，大学治理主要体现的是大学的治理结构，可分为内部治理和外部治理。内部治理由高等教育机构内部力量所驱动并对外部治理施加影响，包括指导管理的政策和程序；外部治理由高等教育机构外部力量所驱动，涉及高等教育机构与社会利益相关者间的宏观分界。[28]外部治理以往主要是高等教育机构和国家之间的关系，而教育部往往是国家的代表。然而，现在外部利益相关者的范围不断扩大，校友、企业、媒体、第三组织等纷纷参与大学的治理，大学自治空间不断缩小。而大学管理的权力结构往往是官僚政治的、多阶层的。

在权力关系网络方面，大学治理指的是大学内外利益相关者参与重大决策的结构和进程，强调多元利益相关主体意志的体现，所以其关系网络是内外兼备的，并往往以外部网络为重；大学管理或行政集中于决策的实施和执行，而领导指的是个人寻求影响决策的角色和进程[29]，它们总体上注重决策的执行和对执行和处理机构内的支持性服务负责[30]，往往局限于内部网络。

在权力功能上，大学治理提供大学运行的方向、规范大学的权力与责任系统，其目标是实现相关利益主体间的利益均衡，而大学管理则负责行动计划的开发和执行、规定大学的具体发展路径及方法以保证大学既定目标的实现。[31]换句话说，大学治理主要决定的是什么即机构应做什么和机构的未来将变成什么，而大学管理主要决定的是怎样使机构怎样达成这些目标和愿景。[32]即大学治理是做正确的事情，而大学管理是以正确的方式做事情。大学治理的责任包括选择最高执行官、评估他们的业绩、认可计划和评估机构的业绩，主要职能是监督、确定责任体系和指导。另外，大学管理的责任包括管理和加强机构的总体业绩并使治理系统生效[33]，主要职能是计划、组织、指挥、控制和协调。康奈尔大学前校长弗兰克·H.T.罗兹认为大学治理的具体职责包括：批准院校任务和目标；批准院校政策和程序；任命、审查和支持校长，以及对学科点、活动、资源的监督。相反，大学管理的具体职责包括在董事会认可的政策和程序之内使院校有效地运作并达到目标，有效利用资源，对最优质的教学、研究和服务的创造性支持。[34]

（二）人際关系层面

大学作为一种高等教育组织，无可避免地需要正确处理其内外部人际关系以保证其有效地、可持续地成功运行下去，但大学治理和大学管理在人际关系这一层面上发挥的作用却是有别的。

就人际关系的形成动力而言，大学治理主要是为了提升大学运行的整体效益；大学管理往往致力于追求权力和成就。就成员间忠诚度而言，大学治理是忠于治理组织的，主要通过各利益相关者主体的共同参与来维持忠诚度；而大学管理的下属是忠于政策和管理的，侧重于赢取下属忠诚度。就沟通方式而言，大学治理往往是多向沟通；大学管理虽然也会寻求系统方法来进行双向沟通，但往往只局限于内部的、自上而下的沟通。就处理手段而言，大学治理运用的是由政府、大学、社会等多元治理主体形成的治理结构、行政权力和学术权力相互制衡的治理过程及治理文化所构成的治理机制及激励约束机制；大学管理主要运用计划、组织、指挥、协调、控制来处理事务和人事，运用行政命令在已建立的系统、规则和程序框架中执行政策并通过有效使用可用资源以完成预期目标。

（三）问题解决层面

无论何种概念在何种组织中的运用，检验其概念的有效标准就是在问题解决层面上的可行性和效度，而大学治理和大学管理在对待和解决问题这一层面上也是有差别的。

Dale D.McConkey曾对管理员（administrator）、经理（manager）和领导者（leader）的职责、行为方式和价值取向做过全面比较，其要点可被用来辨析大学治理和大学管理之间的差异，大体上领导者偏向于大学治理，而管理员和经理归属于大学管理。具体而言，就问题解决方式而言，大学治理往往能预测到问题并提前解决；大学管理往往是等出现了问题才会着手解决。就问题解决的目标而言，大学治理注重全部潜力的有效发挥；大学管理虽然也会努力实现潜力的发挥，但往往并没有得以有效发挥。就问题解决的手段而言，大学治理注重把风险降到最低；大学管理往往是不计代价避免风险。就问题解决的效率而言，大学治理注重以科学有效的方式做正确的事；大学管理则注重以正确的方式做事且往往覆盖每个细节。就问题解决的结果而言，大学治理注重随环境变化做出适应性变革且是合理有效的持续性变革；大学管理往往是维持现状，只有当主要问题出现或压力增大时才做出变革，因为它认为变革往往是威胁性的。[35]

四、大学治理与大学管理的联系与发展

目前，治理已经变成一种术语并被广泛应用，而不顾法律规则或管理判决或行政管理进程。现代大学面临着诸多威胁如财政的日益拮据、信息和通信技术的日益扩散、高等教育领域的竞争日益激烈和市场化、学术管理的专业化等，这就要求大学根据新的环境变化制定具有创新性、可持续性的战略。而该战略的关键在于寻求大学治理与大学管理间的平衡状态，毕竟二者都是整合大学各种资源，支持教学和科研活动，确保大学有效运行的核心力量。对于一所理想的大学而言，大学治理、大学管理的地位和作用都能得到有效体现和发挥，而且能互促互进。换句话说，一所大学具备良好的治理结构与机制就会为大学管理提供一个很好的运行平台，反之当良性的大学管理运作对大学治理有了更高的要求后又会进一步促进大学治理优化。

虽然大学治理、大学管理的概念存在着不同之处，并涉及一个典型的委托代理问题即不同利益相关者主体的问题，但是在大学发展过程中，这二者又往往是交织在一起的，其区别并不是绝对的，毕竟他们在理论和实践上总是存在重叠的部分。具体而言，董事会与校长的权限通常很难辨别，因为有时每一方都试图去压制另一方。大多数高校董事会主要由外行组成，其大部分成员并非学术界人士，其主要职业并非在高等教育内，因此，他们往往将许多决策权合理地委托于校长，这就必然导致其权力的让渡。组织研究者有时将这种权力的转移视作大学董事会保留治理权（即监督权），而将管理权（即采取行动的权力）授予管理者。但董事会的治理权甚至也不是绝对的，因为对于治理权他们也必须作出让步，至少在实际意义上如此。[36]

此外，大学治理与大学管理的界限既不是一蹴而就的，也不是一成不变的，尤其是高等教育机构的成熟程度和规模大小都会影响这二者间的分割界限和分离程度。不够成熟的高等教育机构可能还需要时间建立正式的治理机制。教职员工和财政资源都十分有限的、规模较小的高等教育组织可能倾向于把二者的义务混淆在一起，作为治理机构的董事会成员往往也更多地涉及到日常的管理决定或行政任务。

总之，大学治理和大学管理之间的区别既明显又颇具争议。为了创造一个可持续发展的未来，大学需要治理，同时也需要战略管理、目标管理和质量管理。

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（责任编辑钟嘉仪）