京津冀一体化进程中突发事件应急管理理念研究

摘 要 应急管理理念，是应急管理应对突发事件的灵魂与指导思想。在一体化的战略背景下，京津冀地区针对突发事件的应急管理，必须坚持“以预防为主线、以保护生命为核心、以数据制胜为途径、以互联互动为关键、以可持续发展为基础”的建设理念，以此探讨京津冀一体化进程中突发事件应急管理工作发展和完善的思路和方法。

关键词 京津冀 一体化 突发事件 应急管理 理念研究

基金项目：2016年河北省高等学校人文社会科学研究青年基金项目“京津冀一体化进程中的群体性事件应急管理机制研究”，项目编号SQ162003，主持人刘志勇。

作者简介：耿亚波，武警学院边防系讲师。

中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.380

理念是应急管理的导向，整个政府职能部门对突发事件的分析、研究和判断，既是应急管理前期行动，又贯穿应急管理工作的整个过程，是应急管理的关键。分析和研究京津冀地区在一体化过程中突发事件应急管理建设的理念，对深化京津冀地区应急管理工作的全局，具有重要的作用。

一、未雨绸缪，以预防为主线

突发事件应急管理的监测、预警通过有关信息的收集和处置实践经验，运用预测理论的方法，对一定区域内未来的社会矛盾和问题可能引发的突发事件的形式、性质、特点、规模及发展趋势和可能带来的影响进行估计和判断，并研究应付的对策，为决策者实施应急管理提供依据。因此，以预防为核心的监测、预警，是全面增强京津冀地区应急管理水平的重要工作。通过全国各地特别是京津冀地区的案例分析，没有快速、高效的对突发事件的潜在关联情报信息进行准确监测、有效预警，等到事件爆发之后再处置，不但导致工作滞后，而且造成了人力、物力、资源的浪费，也将导致整个工作陷入不利的局面。而提前掌握信息进行监测预警，就可以在问题发生之前派出警力和相关部门进行及时处理，化解问题于萌芽状态；在事件发生后的最短时间，充分的进行合理、科学的处置，防止事态的扩大；就能在进一步处置过程中，把握问题的关键和主要矛盾，有的放矢的开展处置工作。京津冀地区突发事件的应急管理必须坚持增强和完善科学的预测理论和方法，通过高效的监测、预警以及风险评估，把重心前移，最大可能的消除突发事件给京津冀地区带来的不利影响，真正做到“未雨绸缪”。

在该理念的指导下，需要进行以下工作：一是风险管理。风险管理可以对未知的风险进行提前的分析、研究和判断，从而将应急管理的工作重心前移。一方面，其是人们通过科学监测手段而获得的数据的加工与处理；另一方面，也是做出应急反应的基础和依据。二是加强监测预警。对于危险要素的预测预报，需要以科学技术为基础，全天候地持续进行。持续性的对危险要素的参数和先兆进行监测是及时发出准确警报的前提。通过全方位整合监测预警资源、实现监测预警标准化以及分级预警，真正建立京津冀地区全方位的预警体系，做到“关口前移”。三是做好应急准备工作。通过针对不同性质的突发事件进行相应的工作准备，可以有效的突发事件带来的各种损失，防止事态的扩大化。围绕应急准备工作，需要京津冀地区各个职能部门、社会组织以及个人，提前从应急预案、人员、物力、财力等方面进行充分的准备，共同应对可能发生的突发事件。

二、以人为本，以保护生命为核心

《国家突发公共事件总体预案》明确规定，应急处置的工作原则包括“以人为本，减少危害”。在各地处置突发事件的实践中，无论是南方冻雨灾害、群体性治安事件还是反恐怖袭击，各地政府及处置主体都把以人为本作为最高的指导思想，尽一切代价保护人民的生命财产安全。京津冀一体化进程中，突发事件的发生都由其复杂的缘由，不仅具有一定的社会危害性，更容易对普通公民带来严重的侵害。从总体上来分析，突发事件对京津冀地区的社会稳定带来严重的破坏，扰乱正常的社会秩序；从具体来讲则显现为对普通公民侵害。在一些特定环境下，突发事件可能进一步升级扩大，发展成更为严重的事件。而此时处于相对弱小地位的普通公民将处于一个危险的状况。减少或者降低突发事件对普通公民的伤害和影响的主要途径依赖于京津冀地区政府职能部门以及各种社会组织的有效应对。通过以政府为主体的各种力量的发挥，集合人员、物资、财政的优势来应对突发事件，可以最大程度的保护普通公民的各项权利，尽可能的降低突发事件对个人的伤害和影响。因此，京津冀地区在一体化进程中针对突发事件的应急管理必须坚持以人为本，把保护生命作为核心任务。

京津冀一体化进程中突发事件应急管理“以人为本”的理念的实质，即在各个处置阶段，把人的生命放在首要位置，把确保人的生命作为核心。它要求京津冀地区的各级政府以及职能部门在突发事件的应急管理中必须坚持“人的生命第一位”、“人的生命高于一切”。不仅在处置过程中，要坚持“生命第一”，尽最大可能的减小突发事件对生命的伤害，更要在突发事件的应对策略、应急预案、现场处置中紧紧确立保护个人生命的核心原则。以人为本的理念也是衡量京津冀一体化进程中应急管理工作成败的重要标准。

三、改变思维，以数据制胜为途径

目前世界各国利用大数据进行社会应急管理的已越来越多，而京津冀地区大数据技术发展的成效和信息采集的逐步完善，也将提升大数据在该地区的应急管理功能。随着我国对大数据的发展和应用越来越重视，大数据在地区应急管理等方面呈现出日益重要的作用。如何理解大数据思维并利用大数据技术实现从数据到知识以及从数据到决策的转变，如何依托大数据帮助京津冀地区政府及其职能部门在应急管理中实现科学决策成为了京津冀地区突发事件的应急管理未来的必然選择。

一方面，对具体事物发展变化趋势的预测是大数据应用在应急管理的一个重大价值。京津冀地区突发事件的诱因复杂多样，仅靠现有的人力、技术，很难从蛛丝马迹中得出有价值的预警效果，而大数据技术发展给高效率的监测预警提供了更加广阔的选择，通过大数据的挖掘将给京津冀地区突发事件的应急管理提供更加有力的监测预警效果。例如，2014年12月31日上海外滩踩踏事件发生后，相关媒体和专家总结了国内外一些先进的高科技手段针对类似活动的预警，认为通过采用基于LBS技术（基于位置的服务大数据分析），可以避免类似惨剧的再次发生；同时指出，政府职能部门需切实加强监测预警，进一步提升突发事件防范能力，并提出要重视大数据对公共安全危机的重要预警作用。腾讯地图作为国内最大的地图基础服务提供商根据地图定位平台数据，通过移动互联网和大数据分析提供的人口分布热力图，直观显示出人口密度增长趋势。利用一般大型活动年轻人居多、智能手机配置率高等特点，利用LBS大数据监测群众性活动的人口密度分布趋势，利用强大的技术后备支持实现危机预警，更能保证参与者人身安全。另一方面，助力现场指挥员应急决策成为了大数据在京津冀地区突发事件应急管理中的另一价值。现场指挥员如何在短时间内做出判断和选择，关系到突发事件处置行动的成败。数据化时代的应急管理工作，仅仅依靠经验难以做出精确的科学判断和指挥决策。只有依托大数据分析处理技术，从海量信息中提出有价值的信息，从而及时掌握突发事件的各种情况信息，准确把握情况变化、事件态势的发展，使现场指挥员能够快速、准确的掌握突发事件的整个状况，才真正使京津冀地区应急管理工作的“数据优势”变为“决策优势”，达成对突发事件的快速精确处置。

四、整体协调，以互联互动为关键

在应急管理中，部门分割、条块结合、分兵把守、各自为战速为人们所诟病。数次突发事件都证明，现代社会突发事件的风险具有很强的延展性和扩散性，单凭任何一个行业、任何一个部门难于预防和应对。因此，京津冀一体化进程中突发事件有效的应急管理需要政府、企业、民间组织、社会公众等多元主体的共同参与和相互支持。在强调政府主导作用的同时，最大限度的调动社会资源，拓宽社会參与渠道，形成全民动员、集体参与、上下联动、网络应对的综合治理格局。通过加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠多元力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制，是京津冀一体化进程中突发事件应急管理的必然选择。

京津冀地区在一体化进程中面对着各种社会风险，要求与事件相关的政府部门之间齐心协力、通力合作，突出个体优势和整体协力，以跨区域、跨部门的联合处置为关键，共同应对突发事件。在这个过程中，既要确保条线部门的专业性，又要注重整体处置的协调性。例如2008年中国南方地区的冰雪灾害，由于涉及区域广泛，需要多省多部门的协作处置，但是整个过程中暴露了缺乏统管全局的组织协调机制、应急预案的融合性不够高、各自为战等一些区域间协作处置的突出问题。因此，探索适合京津冀地区的区域互联互动机制，是完善立体化社会防控体系的重要选择，也是应急管理工作的重要突破点。京津冀地区的社会稳定和发展依赖于科学、高效、健全的应急管理体系，即由各级政府以及智能部门、基层社会组织等力量构成。在作用发挥上，必须坚持统一指挥、整体协调、合作公治、互联互动、资源共享的思路，完善京津冀地区的应急管理体系。

五、注重评估，以持续发展为基础

根据对其他国家以及其他省份的应急管理实践分析，可以有效的得出对应急管理工作事后的评估是一项应急管理工作建设的重要思路。我国在经历了非典、汶川地震、昆明3.01、北京暴雨等典型的重大突发事件后，从国家层面到各级政府的应急管理建设在不断的发展完善。美国在经历“9.11”、“卡特里娜飓风”袭击、加州森林大火等各种重大突发事件后，其应急管理体系在对经验和教训的评估中不断成熟、完善。同样，京津冀地区突发事件的应急管理工作要在不断的反思中完善和发展，以实现可持续发展。每一次对突发事件的处置，不仅是对京津冀地区处置突发事件能力的直接考验，也是应急管理的可持续发展的重要机遇。

突发事件发生后，对整个的处置过程从前期的监测预警、到事中的处理以及最后的善后进行综合性的分析、评估，借助发现的突出问题进而及时的进行整改和完善。针对京津冀一体化进程中发生的突发事件，从整个过程来看，整个突发事件应对工作以突发事件应急处置工作的评估总结报告的上报为最终结束标志。事后反思与总结是突发事件应急处置工作的一个重要环节。从整个成效来看，这是对突发事件的预防、预警、处置效果的总结。通过评估，如果京津冀地区政府职能部门能够认真的总结，认识到工作存在的问题，总结经验教训，查找管理漏洞和薄弱环节，就可以进一步明确各个地区、部门的职责分工，理顺程序，实现整个应急管理工作的可持续发展。

参考文献：

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