全面推进依法治国背景下警察权威的重塑

高烨　张俊

摘 要 在我国逐步推进依法治国的背景下，警察权威却逐步弱化，对国家权威与执法实效产生不利影响。本文纵向追溯警察权威历史发展源头，横向总结国外措施经验，重新诠释警察权威，运用法治思维和方式，探索重塑警察权威之路。

关键词 依法治国 警察 权威 重塑

基金项目：本文为江苏省高等学校大学生实践创新训练计划指导项目（项目编号：201610329054X）。

作者简介：高烨、张俊，江苏警官学院本科生。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.377

一、警察权威的内涵

我们认为，警察权威是警察在法律的授权下代表国家进行执法活动，通过合法合理有序有效的执法而展现的一种公信力与执行力，警察通过这种无形的影响与力量而得到人民的认可。警察权威是国家权威的组成部分之一，也正是通过其展现公安机关的执法威严。德政治理论家阿伦特认为：所谓权威便是被要求服从者对权威的认同必须不存任何疑议，无需施加任何说服或强制。警察权威作为权威的一种特殊形态，其实现必定要依靠人民，必定要以人民的认可为基础。

就权威一词而言，社会学家马克斯·韦伯认为可分为传统型权威、法理型权威和个人魅力型权威三个层次。传统型权威以人们对古老传统和惯例的尊崇为基础，是一种合法的政治权威；法理型权威则以人们对理性、法律和制度的信任与服从为基础，社会整体的文明程度是对法理性权威的保障；个人魅力型权威以特殊个体的才能与感召力为基础，是一种逾越于权力之上的影响力。 “在现代社会条件下，传统型权威是警察权威的积淀和基础，法理型权威是警察权威的根本要求，个人魅力型权威则是个体警察获得警察权威的重要条件，三者共同构成新形势下的警察权威。”因此，在一定程度上，警察权威集政治权威、法律权威、人格权威于一体。

所谓警察权威，究其根本，源自于人民对于警察日常执法行为的认同，由警察所拥有的权力和自身职业积累的威望组成。警察权力作为一种硬实力，以公民权利的让渡为其根本来源，用震慑性、强制性、合法性在保护警察主体的同时使警察的执法行为顺利实施；警察威望中非常重要的软实力，来源于执法对象内心对警察的认同、服从、信任与支持。警察权力和警察威望始终相辅相成，正确行使警察权力能提升警察威望，而警察威望能够有效的帮助警察警察权力的行使。

警察作为社会治安控制主体，其执法的公信力是指通过高效、公正的执法获得公众的信任和尊重，从而达到惩恶扬善、稳定社会秩序的效果。另一方面，警察权威可以震慑有意损害法律权威者，是法律威严的保护者。警察的权威性源自于法律，法律的权威性由警察保障。在如今全面推进依法治国的背景下，国家加强了对法律权威的重视，加强法治建设，这无疑对于维护不断弱化的警察权威极为有利。

二、全面推进依法治国的背景

党的十八大以来，全面深化法制改革，大力推进依法治国进程的伟大事业进入一个新的发展时期。法治成为治国理政不可或缺的重要手段，加強法制工作队伍建设成为法治建设的基本要求。依法治国，从总体来说，就是要维护法治权威，塑造法治秩序，提供法治保障，实现社会的公平正义，而“四个全面”的战略布局，则将全面推进依法治国提升到了中国特色社会主义法治的新高度。要保证法治的规范性和人民性，需要坚持科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。要发挥依法治国的全方位共治功能，必须坚持国家、政府与社会的法治一体化建设，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。

从党的十五大确立依法治国基本方略，到十八大阐述全面推进依法治国重要思想，到十八届三中全会提出推进法治中国建设目标任务，再到十八届四中全会专题研究依法治国，依法治国的内涵始终在不断的被丰富与改善。特别是党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出重大部署，明确要求坚持严格规范公正执法，这不仅是建设社会主义法治国家的基本要求和保障社会和谐的重大举措，还是维护国家法律尊严、提升执法公信力的重要途径。

三、自我国产生警察伊始警察权威的变化

中国古代并没有警察这一职业，但是具有警察职能的机构早就具有，秦代时便有亭长一职，分管当地大小事务，虽不是专门的警察机构，但已经包含了现如今的警察职能中的绝大多数，不过在当时这并不算是专门的警察机构，而更像是一种公检法一体式的机构，个人的自由裁量权极大，在警察权威方面，更多的是一种传统权威，来自于封建制度对人民的压迫。在这种情形下，与其将至称为权威，更不如将之称为一种威慑与压迫，人民对于这种权威的态度并非是敬重而生惧怕，因此这样的权威并不能长久存在，注定会被打破。

随着封建制度的发展，官僚体系开始更加完善，在基层管理中， 侦查权逐渐由一部分分离到了捕快衙役手中，而我们认为，这就是在古代承担着警察大职能的角色，在这样的时期，警察的权力有所释放，但是却存在被司法权与检查权控制的现象，上级有权直接无理由否定警察的侦查结果，因此，在这一段时期，警察权威仍是十分薄弱，与其将至称为警察权威，更不如将其称为从上级借来的权威，警察沦为上级官员的工具，不具备自己独立的职权，没有自己独立的法律地位，更加无法谈及形成自己的权威。

1902年，西方的警察制度引入中国。中国近代以来，受租界巡捕制度的影响，伴随西方警政思想的不断传播，一部分上层人士开始倡议采用西方的警察制度。首先是戊戌变法时期在湖南试办新式警政。但是由于变法失败，警政随后也被废止。接着，在庚子之役后，清政府先在北京、天津等地推行警政，后来又推行到全国。在此之后，又经过北京政府时期、南京国民政府时期，我国的警察制度得以不断地完善和发展。

虽然现代的警察制度属于外来、借鉴的产物，并非中国古代警察制度自然发展演变而来的结果，但明显时代有其自身的选择性，时代既然选择了如今的社会形态，使得由西方传入的警察制度在我国落地生根，便说明其顺应时代的需求，但每一种制度都需要随着时代的发展而变化。纵观历史发展脉络，从朝代的更替到近代制度的变迁，律法的严格执行始终是社会稳定的保障，更与警察权威的高峰期暗合。因此我们有理由相信，全面推进依法治国将既有利的维护并重塑警察权威。

四、我国警察权威现状

现如今，我国的警察权威正受到极为严峻的挑战。暴力袭警事件不断在我们眼前发生，不仅仅数量惊人，手段更是层出不穷，不断升级。从恶意阻挠执法升级为暴力抗法，甚至还出现了殴打民警、打砸公安机关的现象。公安警察的威严在群众的眼中逐渐消失。

2010 年以来，全国已经查处的袭警侵警案件年均递增1000 起以上，受侵害民警人数更是跳跃式猛增，2010 年受侵害民警7268 人，到2013 年增至 12327 人，上升 70%。来自公安部的消息：2008 年至 2012 年，全国公安民警因公牺牲 2204 人，因公负伤16821人，平均每年有 441 名民警因公牺牲、3364 名民警因公负伤。近五年来，公安民警在执法执勤时遭遇犯罪分子的暴力袭击负伤 5450 人，占同期负伤民警总数的 32.4%。最新消息显示，2016年共牺牲民警362人负伤4913人。

此外，一些恶意投诉举报的行为值得我们去关注。随着我国法治进程的加快，人权保护成为“热词”。政府大力推进政务公开机制，增加公民监督渠道，但随之而来的是一些无中生有、夸大事实的恶意投诉举报，并且占比惊人。在公安机关的投诉热线，监督窗口，这类现象更是常见。警察因此在执法过程中畏首畏尾，甚至因害怕举报置尊严于不顾。

软性抗法是警察在执法过程中遇到的又一难题，它表现为执法对象通过侮辱谩骂、恐吓威胁、挑衅、下跪、撒娇等非暴力不合作的行为阻碍警察执法。毫无疑问，这是对警察权威的一种挑衅。这样的行为在暴力程度上虽然有所遏制，然而却是对警察人格的侮辱以及对法律严肃性的挑战。并且，在现实生活中，这样的行为极易造成群众围观，增加执法难度，降低执法效率。

同时，政府对媒体的管控能力随着互联网的兴起、计算机和智能手机的大量普及越发显得不足。无论真假，各类信息都能够在短时间内传播开来。特别是当真实的正面的信息被网络传播所扭曲时，给警察权威带来严峻的挑战。综合起来看，我们认为问题主要是因为我国网络实名制的缺失，警察对现代社会媒体的认识和能力认定不足，警察群体普遍缺乏对媒体的应对能力、自我正面宣传能力、舆论引导能力。

五、重塑警察权威的重要性

对警察队伍而言，重塑警察权威可以改善执法条件，增强公信力、执行力；对司法体制而言，重塑警察权威可以保障司法权的顺利运行；对社会民众而言，重塑警察权威可以改善警察执法现状，清除警察系统弊端害虫，通过依法有序的执法使社会更和谐；对国家而言，重塑警察权威将成为国家依法治国战略的重要体现于有力保障，为国家其他系统的依法治国奠定基础。

总的来说，作为社会权威的重要内容，警察权威的消退定会破坏社会规则的合法性，滋生蔓延各种社会潜规则，进而打破社会秩序结构的平衡。而警察权威消退到一定程度时，便再无法维持社会的稳定运行，从而导致治安管理的失控，社会出现动荡。

随着依法治国基本方略的全面落实，当前我国警察权力运行的规范化程度不断提高。但是我们也应当清醒的认识到，规范化进程虽然从长期来看有助于警察执法从依赖强制力到依赖公信力的转变，但当前警察权威弱化的严峻现实需要各种短期性的保护措施重塑警察权威以落实党的十八大提出的“全面推进依法治国”的战略目标。

六、各国警察为警察权威的树立所做的措施

现代警察诞生于英国，当时的英国人认为警察权威的树立必须具有强制性，且应当对自由进行限制。他们虽把警察的权力当作一种“恶”来看待，但这种“恶”在社会管理的过程中却是必要的。导致自由终结的必是绝对的自由，而使自由本身溃败的，定是对自由的不加约束。人们若要实现常态化自由的目标，则需要某种强制力量来对个人的非常态化自由进行限制。在这样的思潮下，英国警察权威的树立能规范这种自由的尺度，在强制的力量下对公民的自由进行常态化约束。

伦敦大都市警察厅厅长罗伯特·马克曾经说过：“管理一个自由社会或民主社会的真正艺术在于以退为进，他们的秘密武器不是水炮、催泪弹或是橡胶子弹，而是公众的同情。”在中国，现代警察制度所具有的限制即保护自由的特点更多的不是为了满足民众社会生活需要，而是为了加强国家对政治的统治。中国的警察制度自其诞生之初，便将职能维度过分的偏向于对国家负责而非对人民负责，这就导致了中国的警察队伍自从产生之时就始终带有一种凌驾于社会民众之上的优越感与统治感。正是在这两种傲慢观念的支配下，现代警察关于服务角色的理念就很难落到实处，并且这种影响一直持续到今天的中国。

我国人类学家朱炳祥认为： “权力和威望可以结伴同行，也可以各行其道。在有国家的社会中，有些领导者既是权力拥有者，也是威望拥有者，就形成了 ‘权威。”

七、重塑警察权威的对策

（一）要完善法律

警察權威弱化的现实是由社会与体制即时代大背景共同构成的，其重塑需要所有人共同的努力，需要整个社会凝聚起来。一方面，仅仅依靠法律是绝对无法解决问题的。另一方面，人们的道德感与价值观的改变需要时间，在此期间，完备的法律保障可以帮助人们守住最后的底线。在法律层面，应对袭击警察等恶劣行为要从重处理；应细化警察的武力使用规范；应划清警察的职责范围，进一步精简业务，与其他部门的职责范围划清界限，提高工作效率。

（二）要掌握媒体舆论的主动权

警察队伍要以新媒体发展为视角，着力培养宣传人才负责公安机关的正面宣传和社会法律知识普及，管控主流媒体，加快上网实名制建设，进一步规范网警队伍建设，增加警民交流互动平台，借助新兴科技逐步掌握舆论场的主动权。时间与真相是打好舆论战的关键，及时了解事件真相并向公众公布能够有效阻止事件进一步发酵，有效控制谣言的传播。及时、公正、公开的调查报告与处置结果定能够转“危”为“机”，在群众心目中树立起良好的形象。

公安机关要加强与主流媒体的合作，重视主流媒体对警察形象的正面宣传，守好舆论阵地，使主流媒体成为警察正面形象的宣传者；要运用好媒体资源对负面报道、不真实报道进行及时有效的针对性回应，搭建起“新闻发言”的平台，最大限度消除负面舆论的影响。同时，在回应时应当做到以事实为依据，说公道话，做公道事，展现人民警察公正无私的正面形象。

（三）要提升警察的素质与技能

随着时代的进步，加上我国特有的改革步伐，社会群体即警察的执法对象发生了巨大的改变。在这样特殊的国情下，警察队伍的改革与更新换代显然不能满足社会的需求，这就导致了警察在执法对象面前成了“弱势群体”。改变这一现状首要的是要从警察自身做起，全面提升警察队伍的自身素质与技能。一方面，对于警察队伍的新鲜血液，要严格把控各项素质指标，拓宽招警渠道，从根本上培养高素质、多技能的符合时代要求的现代警务人才。

另一方面，对于已有多年执法经验的民警，在加强培训锻炼的基础上，更应该做好思想工作，鼓励转变思想观念，改变工作思路、工作观念。

除此之外，警察的技能离不开执法装备，国家应当加大装备投入，实现科技强警，提高警察的战斗能力。

（四）要促进警察队伍的专业化建设

警察的职权具有广泛性，除了承担大量的治安秩序、交通管理、网络安全保护、户籍与出入境等管理职能，还需承担刑事司法任务。职权之间存在的专业差异性，对警察队伍专业化建设提出了高要求。但在实际情况下，以职权为分类依据的公安工作并不明晰，使得所有民警听从调配而随时适应新的工作范畴，这就必然导致警察在进行执法活动时缺乏强有力的专业性，在处理事务时便无法着实规范化。在基层派出机构，大部分警察都会负责到公共治安、户籍管理、刑事侦查和其他的所有一线执法任务，缺乏分类管理，加上日益复杂的社会现状，警察受到的挑战可想而知。

另一方面，当前我国缺乏社会救助组织，警务活动多与社会救助活动相互混杂，占用大量警力资源，群众对“报警”及“处警”的严肃性不够，案件性警务活动与救助性警务活动的杂糅使警察的专业性定位模糊。为了使公安执法活动专业化，对执法对象以及社会管理的工作精细化，需要规范建设专业化的警察队伍，从而使各种执法活动能够适应专业标准，加强执法规范化，专业化执法则能成为法制化公安执法队伍建设的首要条件，公安执法的公信力就能以基本的执法手段为基础而稳步提高，加强对警察权威的重塑。

（五）要提高警察待遇，维护警察尊严

目前，身处一线工作的民警的工作始终处在高强度状态，工作压力大、没有节假日、警民关系紧张、得不到尊重理解、地方财政不佳、地区工资待遇较差，这样的现实使得基层民警极易产生职业倦怠感。在这样的情况下，工作热情的下降不可避免，在群众眼中，警察权威又进一步下降，由此恶性循环，使警察权威的重塑从根本上就得不到保障。中国人民公安大学教授王清淮说：“世界各国尤其是西方发达国家，普遍强调警察的社会形象和公众形象。为了这样的目的，西方各国的警察待遇要高于一般的公务员，以维持警察的‘品位，这是在经济基础上对尊严理念的强固支持，值得我们学习借鉴。”我们认为，在对警察职业要求不断提升的今天，一定程度上提高警察待遇成为必不可少的措施。

参考文献：

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