以色列国家安全决策机制演进

摘 要 国家安全是一国生存与发展的前提和基础，科学、系统、合理的国家安全决策机制对政府来说是至关重要的。以色列自建国以来，由于特殊的历史背景及地缘政治环境，始终将安全置于国家政治生活前沿，对国家安全决策机制不断进行调整完善。历经建国初期国家安全决策权由开国总理戴维·本-古里安一人掌控，到果达尔·梅厄夫人组建“厨房内阁”进行决策，直至二十世纪90年代末被“安全内阁”所代替，其演进过程值得深入研究，并从中总结经验教训供我国借鉴。

关键词 国家安全 决策机制 以色列

作者简介：孙梦雅，北京市对外服务办公室专职翻译，研究方向：国际政治、中东问题。

中图分类号：D7382 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.347

国家安全（National Security）作为一个国际政治学的常用概念，出现于20世纪40年代的美国。美国国土安全部将“国家安全”的范畴定义为：领土、国民、制度、价值观和国家的全球利益。然而，伴随国际形势及意识形态不断变化，“国家安全”的定义与范畴也不断发展。英国内阁办公室将传统的国家安全界定为“维护国家切身利益免受他国侵害，聚焦于外交、国防和安全政策”，而现代的国家安全理念为“在传统内涵的基础上，延伸至对国家公民和生活方式的维护，因此也聚焦于打击跨国犯罪、流行疾病、自然灾害以及恐怖主义等政策领域。”本文研究对象以色列国的“国家安全”概念形成于其建国的《独立宣言》中：以色列将成为一个犹太人的民族家园，并确保其存在和繁荣。以色列国家安全研究所将更广泛的“以色列国家安全”定义为：（1）内部和外部安全；（2）以色列的外交关系和国际地位；（3）经济增长和资源；（4）政府有效治理、决策及实施的能力；（5）社会团结并具有韧性。自建国以来，以色列国家安全面临严峻的挑战，这使得维护国家安全和采取军事措施应对外部威胁成为其最为关切的问题。尽管以色列面临的传统战略环境已经改变，但其国家仍秉持开国总理大卫·本-古里安时期宣扬的传统观念：以“威慑”、“预警”、“结果导向”为基本原则。近十年来，“防卫”作为第四个支柱被添加进来。由此，上述五个方面及四项基本原则构成本文所涉及的以色列国家安全概念。以色列国家安全决策机制主要历经以下三个阶段：

一、建国初期的国家安全决策机制

建国初期，出于应对周边阿拉伯国家军事威胁的需要，身为国家武装力量总司令的以色列总理同时兼任国防部长，军政大权“一把抓”，此做法始于以色列开国总理戴维·本-古里安。自1948年建国至1963年，除1953年至1955年短暂辞职期间，本-古里安一直兼任以色列国防部长，将国家安全决策的大权集中在国防部办公厅，本人也积极推动国家安全机制的构建与发展，堪称以色列国家安全的“掌舵人”。第一次中东战争期间，本-古里安对犹太地下情报安全组织进行大刀阔斧的改造，将其整合为军事情报部（阿穆恩）、外交部政治司、国家安全总局（辛贝特）和阿利亚-B（B类移民机构）等四大情报安全机构。至此，以色列初步建立起由总理、内阁、国防军、情报安全部门为核心的国家安全体制，军队和情报安全机构均在总理控制之下，以色列国家总理牢牢掌控了国家安全决策权。第二次中东战争期间，本-古里安又仿效美国，成立了直属总理办公室领导的最高情报机构“摩萨德”，对总理本人负责，后为加强各情报机构之间协调配合，又成立了情报与安全委员会，即情报安全部门首长联席会议“瓦拉希”。至此，摩萨德、阿穆恩、辛贝特、外交部调研司和B类移民局等五大情報安全部门，与瓦拉希一起正式构成以色列国家情报安全系统。1963年，戴维·本-古里安任命特别委员会来评估国家安全决策过程，并得出“总理有必要在不同观点与非单一渠道的基础上对政治、防务及其他问题进行平衡考虑”的结论。

二、“厨房内阁”国家安全决策机制

1973年10月6日，正当以色列举国共度赎罪日之时，埃及集中兵力向据守苏伊士运河东岸的以军发动了猛攻，第四次中东战争（又称“赎罪日战争”）爆发。在战斗的第一阶段埃及完全占据主动，一举突破了被以色列视为坚不可摧的“巴列夫防线”。叙利亚军队在北线收复了戈兰高地的部分失地。战争经历二十余天，双方均蒙受了巨大损失，尤其是以色列方面，初期的挫败造成国内心理上出现严重恐慌。

实际上，在早在9月25日晚，约旦国王侯赛因就曾秘密飞往特拉维夫，警告梅厄夫人叙利亚即将发动战争。但该警告并未引起沉浸在第三次中东战争胜利中的以色列的重视，以色列军事情报局对阿拉伯国家的战略意图作出严重误判，认为约旦国王所说的都是其已掌握的情报，坚信阿拉伯国家没有发动战争的能力，直接导致政府安全决策出现偏差。在距离战争爆发进6小时的时候，时任国防部长达扬仍坚持认为战争不一定爆发。受此影响，梅厄夫人最终决定继续等待，而非先发制人进行攻击。

战争的失利引发以色列政坛动荡，也让梅厄夫人的“战争内阁”暴露在公众视线之下。梅厄夫人在任期间，经常召集内阁中的几位亲信部长来家中议事，对重大事件提前商讨作出决策，再于第二天递交内阁全体会议进行审议。由于包括时任国防部长达扬、副总理兼教育文化部长伊加尔·阿隆、司法部长雅各布·西姆雄·沙皮拉、总理顾问以色列·加利尔等在内的高官经常围坐在梅厄夫人家厨房进行会议，“战争内阁”就以“果达尔厨房”而闻名于世。赎罪日战争的失利，让公众意识到“厨房内阁”决策机制的弊端：由于时任以色列政府没有其他参谋机构，本身不能独立作出情报判断，致使以色列情报部门和总参发生了的误判。1974年4月2日，以色列公布了中期调查报告，认为赎罪日战争失利最大原因是军方错误地判断了阿拉伯国家的开战意图，战争主要责任在情报部门与总参谋部。委员会就以色列情报安全工作提出改进意见，其中就包括成立政府独立辅佐机构对情报进行研判、情报部门加强情报交流等。显然，“厨房内阁”的存在反映出在以色列国家安全决策机制中存在一个非正式但举足轻重的“安全网络”。这个网络已严重渗入到政治、经济、社会和文化领域，其影响体现在大事小情各个方面。其成员以非正式、非层级形式连接，对于以色列的安全及提升途径拥有共同价值观，具由相同或相似的个人和集体利益，并能携手在不同层面影响国家公共生活的各个领域。此种决策机制的优势在于，能够在危机时刻迅速作出有力决断，但负面效应也非常明显：决策圈内成员共同的价值观和相似的利益极易导致其决策有失偏颇。

三、“安全内阁”国家安全决策机制

20世纪90年代末，伴随“厨房内阁”引起越来越多决策圈外非核心成员的不满，“安全内阁”的概念被提出并得以落实。1999年，以色列中间路线领导人伊扎克·莫迪凯的竞选纲领提出建立一个旨在实施有效和平与安全计划的“安全内阁”。根据其设想，“安全内阁”将负责国家外交安全政策的构思、制定与咨询事务，其领导人由总理任命并统领相关领域的小型专业团队。

2001年，以色列《政府法》为“安全内阁”的建立提供了法律依据。第六部分规定：“政府应拥有一个由总理（任委员会主席）、代总理（如有此任命的话）、国防部长、内务部长、国内安全部长和财政部长组成的部长委员会。政府依据总理的提议，增加一定数量的成员，但总人数不得超过内阁成员总数的一半。”关于部长委员会解决的问题，法律规定：“外交、安全问题的解决方案将由委员会内部讨论；委员会的议程及与会成员将有总统与部长协商后确定；部长在最终决定前，可要求在委员会内部辩论的任何议题转由整个内阁会议讨论。”该委员会即由总理及部分内阁成员组成的“安全内阁”，即以色列国家安全最高决策机构，凡是关于国家重大安全问题的决定必经其审议和批准。法律授予该委员会的权力还包括：确定以色列安全机构的目标和政策；包括军队结构、部署、警报、装备、研究开发在内的国防事务；收取年度国家情报评估并监督该领域活动；接收关于外交、军事及安全行动的情报。

相较于“厨房内阁”，“安全内阁”的范围和人数有所扩大，且成员对于安全形势与政策均秉承各自主张，有效避免了“厨房内阁”政见相向导致的决策失误。但其仍具有一定的局限性，如能够进入“安全内阁”的成员必须由总理指定，且涵盖部门有限，无法全面整合各方信息，政策的上传下达也缺乏有力的执行。但由于以色列特殊的国情与政体，“安全内阁”至今仍是以色列国家安全决策机制的核心。

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