我国土地整治规划的发展历程、趋势与反思

吴定智

【摘 要】：土地整治规划是土地整治活动的基本依据和行动指南。通过全面梳理我国土地整治规划发展基本脉络和发展趋势，发现当前土地整治规划编制实施中存在重战略轻实施、重建设轻利用、重政策轻技术、重整体轻差异的问题。因此，本文就新中国成立伊始至如今土地整治规划的发展历程及趋势，进行了反思与探讨。

【关键词】：土地整治规划；发展历程；实施建议；趋势

【前言】： 土地整治是综合运用工程、技术、政策等多种手段，重新调整土地资源配置，以适应当前和未来经济社会发展需要的一项活动，是解决土地利用失当、利用过度和利用不足问题的重要工具。由于土地整治活动涉及面广、系统性强，因此需要以土地整治规划为基本依据和行动指南，合理有序地进行土地整治。

1、我国土地整治规划的发展历程

1.1新中国成立以后，土地规划作为一门学科传人我国。1954年底，结合大型友谊农场的建立，我国第一次开始有组织地开展土地规划工作。1956年各地开展了农业合作社土地规划试点工作，当年在全国进行了280个社的规划试点。1964年全国农村掀起了“农业学大寨”运动，农田建设开始出现山、水、田综合治理的趋向。全国各地开始着手分期分批建设旱涝保收高产稳产农田，此时的土地整治规划初露端倪，包括土地平整、“田水路林”综合整治等各项内容。这一时期规划从无到有，从国外引进的规划方法和技术通过广泛的规划试点，按照当时人民公社的发展要求进行了调整改造，形成了规划的内容雏形。

1.2从1966年开始，土地规划进入十年浩劫时期。各地机械地搞“大寨式规划”，甚至完全不顾自然规律和经济规律，造成土地生产效率低下，土地资源退化。直至1986年， 中央把“十分珍惜和合理利用每寸土地”定为国策，为土地规划事业指明了方向。1987年，原国家土地管理局在总结过去农业生产合作社和人民公社土地规划、城市规划及部分地区区域规划经验的基础上，第一次尝试编制《全国土地利用总体规划纲要》。总的来说，该时期土地整治规划作为土地利用总体规划的重要组成，主要是按照“开源” 和“节流”并举的方针，围绕贯彻落实耕地总量动态平衡的要求，增加耕地数量，及时弥补耕地损失。

1.3 21世纪以来，国土资源部颁布并实施了《土地开發整理规划编制规程》（ TD/T 1011 - 2000）、《全国土地开发整理规划（2001-2010年）》、《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》、《国土资源部关于开展土地整治规划编制工作的通知》（国土资发[2010） 162号）、《全国土地整治规划（2011-2015年）》。完成了第一轮的土地整治，并成功向第二轮迈进。

2、土地整治规划发展趋势

一是目标更多元，内容更丰富。从首轮规划到“十三五”规划，土地整治规划内容更加丰富多元、重点突出。在规划内容上，从关注补充耕地数量，到加强耕地数量保护和质量建设，改善农田生态环境，推进高标准农田建设，以及建设形成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强的高标准农田；在规划任务上，从农用地整理和未利用地开发，扩展到农用地整理、农村建设用地整理、城镇工矿建设用地整理，以及土地复垦和土地生态整治等各类土地整治活动；在规划理念上，坚持绿色发展，强调土地整治与生态环境保护修复相统一。

二是突出区域特色，强调因地制宜。土地整治规划在总结和综合各地方土地整治工作经验的基础上，空间布局更强调分区域和差别化的土地整治，立足地方经济社会发展水平，统筹安排、突出重点、循序渐进推进各项土地整治活动。针对不同区域特点和土地整治需求，划分土地整治分区，在阐明各区自然条件、经济社会发展状况和土地资源优劣势的基础上，确定区域土地整治的现状、特点、需求与问题，揭示各区土地整治的发展方向和重点内容，实行更有针对性的管理。

三是抓手更有效，政策更有利。随着两轮土地整治规划的实施，土地整治示范建设和重大工程成为规范、引领全国土地整治工作的重要抓手。近年来，国家先后安排了基本农田保护示范区、农村土地整治示范省、高标准基本农田示范县建设和一批土地整治重大工程，取得了良好的成效，成为发挥土地整治规模效应、规范引领土地整治发展，统筹推进全国土地整治工作的有效抓手，成为传播土地整治先进理念和经验的重要载体。所以，应继续坚定不移地推进重大工程实施和示范建设，以推进土地综合整治为目标，将高标准农田建设与城乡建设用地的增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发、低丘缓坡荒滩等未利用地开发等政策手段进行统筹整合，发挥政策组合的整体效应，整体推进山水林田湖综合整治。

3、土地整治规划实施建议

一是实施高标准生态良田建设计划和建设用地整治提升计划。落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，始终是土地整治规划的核心。在土地整治规划编制中，应围绕上述两大任务，明确长远目标和实施路径，有步骤、有计划地稳步推进。高标准生态良田建设计划应以巩固粮食安全的耕地资源为基础。

二是加强土地整治重大工程和土地整治示范点的建设。土地整治重大工程和示范点建设，是土地整治规划实施最重要的手段，在空间上是优质土地资源集中区域，是最需要进行全域规划、整体推进、整合资金集中投入的区域。在“十三五”时期，我们应总结示范经验，继续引领区域土地整治方向。

三是实施差异化的土地整治办法。差异化的土地整治办法是基于区域特点和土地整治的现实需求，将不同的工程改造方案、政策手段进行组合，形成各具特色的规划方案，并在规划中以网格化方式落实到空间上，以提高退化土地生态系统的自我修复能力。

结语

综上所述，我国土地整治的地位不断上升，内涵和外延快速扩张。从国外土地整治发展经验和土地整治在我国的发展趋势来看，土地整治回归国土综合整治的本质内涵将是发展的必然方向。因此，当前土地整治规划要顺应经济社会发展的需要，在内容上还将丰富多样，目标更加趋于多元化，通过不断调整完善准确把握土地整治规划在国家规划体系中的定位，承载更多历史使命。

【参考文献】：

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