注册会计师行业监管法律制度的完善

张艳丽+刘涛+刘源

[摘要]近年来，世界范围内的上市公司会计造假案件中会计师事务所及注册会计师出具虚假、严重失实审计报告的情况，一次次地将各国注册会计师行业监管的问题推上风口浪尖，我国也概莫能外。这迫使我们不得不对现有有关注册会计师行业监管的法律制度做出反思。文章即以此为研究对象，就其中的几个问题进行分析并且提出相应的建议。

[关键词]注册会计师；行业监管；监管体制；法律制度；完善

[DOI]1013939/jcnkizgsc201711297

1目前我国注册会计师行业监管法律制度中存在的主要问题11监管体制没有理顺

从世界范围来看，目前通行的注册会计师行业监管模式主要有三种，分别是政府管制型、自我管制型和混合管制型。三种模式各有利弊。从我国现行法律规定来看，我国基本确立了以政府监管为主、行业自律监管为辅的监管模式。当然也有学者提出，我国应实行完全自律监管的模式或者政府监管模式。但笔者认为，现有监管模式还是比较适合我国实际的，并且各国的监管实践经验也有力地证明了行业自律监管和外部监管相结合的监管模式是今后注册会计师行业监管发展的趋势。只是我国在现有监管模式下的监管制度构建上还存在很多不完善之处，严重地影响了该模式发挥其应有的作用。

首先，政府监管机构和行业协会之间的监管关系界限不清。该监管模式下政府监管机构和行业协会之间本应是两个独立的主体，在各自擅长的职责范围内行使自己的监管职能。而目前我国的情况是，注册会计师协会并非真正意义上的独立的自律组织，而是一个半官方的组织，在很多方面需要听取政府监管部门的意见；政府监管机构与行业协会之间权责范围界定不清，部分监管职能重叠；监管职能错位，由于注册会计师行业高度专业性的特点，决定了对于注册会计师及事务所行为是否违反会计准则等法律法规的判断和程度的认定，最擅长的应该是行业协会，而在我国这种处罚权并不属于行业协会所有等问题不一而足，监管体制与注册会计师行业发展的现状及趋势不相适应，监管成本高而效率低。

其次，政府监管机构之间的监管关系也未理顺。现有对注册会计师行业承担监管职责的政府部门主要包括财政部门、审计部门、证券监管部门以及税务部门、工商部门等。从现有的监管法规、政策及制度来看，各监管部门的职责不明确、相互交叉与重叠的问题比较突出，多头监管导致重复监管或监管真空，进而导致各政府部门之间的协调配合也比较困难。

12行业自律监管机制薄弱，监管力度不足

因为注册会计师行业是一个专业性强、风险极高的特殊行业，和行政监管相比较，注册会计师协会自律监管无论是管理的专业性上还是监管的全面性和针对性方面都具有更大的优势。但由于现有行业自律监管机制比较薄弱，监管力度不足。首先，监管机构的设置导致监管效果受到制约；其次，监管人员资格没有统一的要求，导致人员构成良莠不齐，直接影响了监管水平；再次，没有系统规范化的监管制度；最后，对违反事务所及注册会计师的处罚方式多为行政处罚，而有效的行业惩戒并未得到应用，导致处罚效率低且处罚力度不大，导致违法成本低，起不到警示的作用。

13法律制度不成体系，基本监管法律急需修改

目前我国与注册会计师行业监管有关的法律主要有《会计法》《注册会计师法》《审计法》《证券法》等法律。除此之外还包括政府各部门颁布的各种法规、部门规章等。数量较多，但却存在着令出多门、规定不健全、不配套甚至相互矛盾的情况，给具体的法律适用制造了很多不必要的麻烦，亟需进一步修改完善。

《注册会计师法》作为注册会计师行业监管的一部基本法律，自1993年出台以来，虽经2014年的修改，但由于修订的内容较少，目前行业急需解决的主要问题包括注册会计师事务所的组织形式、行业管理体制、法律责任、注册会计师业务范围、注册会计师考试报名条件低等问题依旧没有解决，仍然难以适应注册会计师行业的发展，对其进行继续修订势在必行。

2注册会计师行业监管法律制度完善的建议

21理顺监管体制，明确监管职责

理顺政府监管与行业自律管理之间的关系，构建以政府监管为主，以行业自律监管为辅的注册会计师行业监管模式，首先应当从法律制度上明确规定监管机关与行业协会的职责范围，并明确规定政府监管部门在行业监管中的主导地位，加强其宏观监管职责，其中包括政府财政部门通过对行业协会的执法情况进行监督检查来指导和规范注册会计师行业的发展[1]。其次，应通过法律规范和配套制度明确行业协会的独立的法人地位及惩戒权，确立其独立地位，通过加强其自身组织建设、建立健全行业自律机制来促使其完成监管作用。

明确政府各监管部门的职能定位，建立彼此协调与配合的机制。首先，应当从法律制度层面上对各监管部门的职权范围作出明确规定。其中财政部门作为主管部门，有权行使行业准入及退出、资格认定、市场秩序维护、监管标准制定、审计质量检查、违规处罚等职权，并同时负责统一协调各监管部门之间的关系；审计部门作为监督机关，有权对执业质量进行监督检查并具有最终审计监督权；证监会作为行业监管不力重灾区的监管机构，有权对上市公司信息披露及独立审计的质量进行监管检查，并对相关注册会计师和事务所予以惩戒。其次，应当从法律制度上明确各监管部门的信息共享机制，一方面方便在财政部门的协调下密切配合，共享监管信息，避免重复监督。

22完善行业自律监管，加大监管力度

首先，要改变行业协会的机构设置。行业协会应当设立会员大会和理事会。其中，会员大会是最高权力机构，理事会是执行机构，接受会员大会的监督。理事会可以下设多个专业委员会，如惩戒委员会、审计准则委员会、维权委员会、申诉委员会等，根据各自分工履行各自职能。其次，从监管人员的选择上来说，除日常服务人员外，对于各专业委员会的履行监管职责人员的资格要做出统一的规定，最好是从事务所的执业人员或者具有相应职业资格并具有会计、审计相关工作经验的从业人员中间选择，保证业务精通，满足专业性的需求。再次，要建立规范化的监管制度。目前在实践中已经形成的监管制度包括会计师事务所业务报备制度、会计师事务所业务质量评价制度、证券期货审计业务监管制度、上市公司年报审计质量检查制度、注册会计师业务评审和专业辅导制度等应当固定下来并全面推广。最后，将注册会计师与事务所的违规行为进行区分，将一般违规行为纳入行业自律监管的范畴，由行业协会进行惩戒而不是政府监管部门进行处罚，这样会大大提高监管的效率。同时也要提高惩戒的力度，加大违规成本，加强行业监管的威慑力。

23完善行业监管法律及制度体系

首先，要尽快修订与行业监管有关的会计、证券、司法等方面的法律法规及行业规章制度、配套措施，理顺现在比较零散和矛盾的制度体系，并进行整合、细化，以使之具有更强的可操作性。其次，要尽快修订《注册会计师法》。其中应就现在理论和实务界都普遍关心的几个问题作出明确的规定，如注册会计师行业管理体制、注册会计师业务范围、注册会计师考试报名条件、注册会计师的民事赔偿责任等。

参考文献：

[1]陈润东我国注册会计师行业自律监管的局限性及其改进[J].经济研究参考，2014（16）

[2]高子宏注册会计师行业监管：模式、WTO、问题及对策[J].审计研究，2003（2）

[基金项目]本文系2016年遼宁省社会科学规划基金项目“独立审计行业政府管制与行业自律优化研究”（项目编号：L16BJY029）阶段性研究成果。

[作者简介]张艳丽（1980—），沈阳工业大学辽阳校区法学系，讲师。