欲知大道，必先为史

吕志奎

现代国家治理需要理性化的行政官僚机构以有效贯彻国家能力。改革开放以来，作为最高国家行政机关的国务院先后经历七轮（1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013）大规模的机构改革。五年一轮的国务院机构改革构成了一个不断进行的中国政府治理改革周期，其中蕴藏着政府治理的规律与逻辑。国务院机构改革的历史变迁成为我们国家推进治理现代化的缩影。习近平总书记指出：“进一步改革政府机构、转变政府职能，不仅是提高政府效能的必然要求，也是增强社会发展活力的必然要求。”党的十九大之后新一轮政府机构改革有望到来。欲知大道，必先为史。回头观察国务院机构改革走过的历程，从历史中汲取改革的智慧和力量，有助于为全面深化改革背景下的政府治理现代化提供历史参考。

20世纪80年代的改革策略：适应性改革与选择性整合

党的十一届三中全会实现了党和国家工作重心的战略性转移。经济建设成为政府治理的首要任务。上层建筑需要适应经济基础变革。机构改革属于政治上层建筑变革。1982年1月邓小平在中共中央政治局会议上提出“精简机构是一场革命”的论断。同年3月五届全国人大常委会第二十二次会议通过的《关于国务院机构改革问题的报告》提出，“根据重叠的机构撤销、业务相近的机构合并的原则，拟将现有的98个部、委、直属机构和办公机构，裁减、合并为52个左右”。《关于国务院机构改革问题的报告》提出“国家日常经济活动的指挥必须集中统一，目前领导多头、管理分散的状况必须改变。为此决定重新组建国家经济委员会并扩大其职权和业务范围”。这次改革注意到了经济体制改革的进一步发展可能对政府机构设置提出的新要求，力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件，将国家经济委员会与国家计划委员会整合成为履行国家宏观管理职能的强大机构，国家经济委员会整合五个委员会及五个国家总局。这次机构改革较大幅度地撤并了微观经济管理部门，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个。

1986年9月邓小平提出，“党政分开、权力下放、精简机构”是政治体制改革的三项内容。党的十三大报告强调，“为了避免重走过去‘精简――膨脹――再精简――再膨胀的老路，这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。要按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构，使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。要从机构配置的科学性和整体性出发，适当加强决策咨询和调节、监督、审计、信息部门，转变综合部门的工作方式，提高政府对宏观经济活动的调节控制能力”。1988年机构改革的最大特点是提出“转变政府职能”。这次改革按照政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门内设专业机构，撤销或整合涉及的国务院机构包括计委、经委、机械委、电子部、航天部、航空部、石油部、煤炭部、水电部、核工业部、城建部、劳动人事部等12个部委。由于职能转变和机制建设不到位，这次改革后一些机构通过被合并融入别的大型机构而继续存在，官僚机构体系再度膨胀。到90年代初期国务院工作部门由1988年改革后的68个增加到70个，加上归口部委管理的国家局16个，机构总量膨胀至86个。

20世纪90年代的改革策略：适应性改革与机械式整合

党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制，要求政府机构改革与之相配套”，建立市场增进型官僚机构成为改革的重要议题。1993年国务院机构改革和以往机构改革的不同，就是把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标，明确提出“转变职能的根本途径是政企分开”。这次机构改革围绕重构政府与市场、与企业、与社会的关系以及中央与地方的关系展开，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，围绕理顺国务院各部门之间的关系，重在转变政府经济管理职能，充实和加强综合性经济管理部门和经济检查监督机构，适当合并和精简专业性管理部门，国务院各部委、直属机构、办事机构从86个减为59个。为了加强对国民经济运行中重大问题的协调，在现有国务院经济贸易办公室的基础上，组建国家经济贸易委员会（简称国家经贸委），重新组成一个大机构。虽然这次改革首次提出“行政管理体制改革”概念，改革思路试图从“机构层面”向“体制层面”拓展，但没有打破计划经济体制下的机构设置框架，在整合机构和统一效能方面力度不强，在理顺部门间关系方面不到位，专业经济管理部门合并、撤销的少，保留、增加的多，再度陷入分拆（膨胀）和合并、撤销（精简）的困境。

1998年国务院机构改革方案提出，“把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来”。这次机构发生了大规模的再整合，主要是进一步改变长期以来在计划经济体制下形成的政府机构框架，最大特点就是设计了总体目标，提出“按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系”。通过这次改革，国务院各部委、直属机构、办事机构从72个减为53个，其改革的动作和力度在当时被认为是历次机构改革中最大的，并且在事实上启动了“大部门体制”改革，通过机构重组整合相类似的部门职能。大批专业经济部门改组为国家经贸委管理的国家局。这是大部制改革的一次尝试。国家经贸委内设司局20个，整合了电力、冶金、机械、医药等部门职能，行政管理权限大大扩大了，由此成为国务院机构系统中重要的宏观调控部门和实施经济体制改革的组织部门，成为众所周知的“小型国务院”。国家计委更名为国家发展计划委员会。这个机构逐步成为一个集中主要精力搞好宏观调控、国民经济发展战略、发展规划和经济总量的平衡的综合经济部门。同时，为加强国务院对经济体制改革工作的领导，国家经济体制改革委员会（简称体改委）改为国务院高层次议事机构，不再列入国务院组成部门序列。适应信息时代的发展需要，在原邮电部和电子部的基础上组建信息产业部，其主要职能包括推进国民经济和社会服务信息化。适应监管型国家建设，这次改革将原国家进出口商品检验局、原农业部动植物检疫局和原卫生部卫生检疫局合并组建国家出入境检验检疫局，再造“三检”合一的检验检疫机构。适应中国“入世”需要，2001年4月原国家出入境检验检疫局和国家质量技术监督局合并，组建国家质量监督检验检疫总局。

2002年至2012年前的改革策略：大部制改革与系统性整合

党的十六大以后，中国政府在缓冲日趋严重的不平等和日趋下降的经济安全等改革效应的同时，面对的是推进改革过程的双重挑战。一方面，治理转型过程还远远没有完成；另一方面，矛盾和风险问题仍在增加。转型社会中存在的整合危机，首先是在政府的部门和机构中，如果政府本身不很统一，其结果是整个政府体系施政水平的低下。在这一改革攻坚阶段，需要采取统筹整合策略，从过去单纯的“市场增进型政府”转向“市场增进型政府”与“社会和谐型政府”和“环境友好型政府”统筹发展，构建包容性治理模式。2003年国务院机构改革用“优化政府组织结构”替代“精简机构”，标志着机构改革的思路从规模控制型转向结构优化型。这次改革围绕“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，进一步完善宏观调控体系，重组国家发展和改革委员会（简称“国家发改委”）和国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”），将国家经贸委的指导国有企业改革和管理的职能、中央企业工委的职能，以及财政部有关国有资产管理的部分职能等整合进国资委，将原国务院体改办的职能和原国家经贸委的部分职能，并入国家发改委。用“改革”置换原国家发展计划委员会中的“计划”。这一名称之变，映射出强化改革创新的治理转型战略。

党的十七大提出，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。这反映出跨部门协作治理在机构改革议程中的重要性受到重视。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，“全面正确履行政府职能。改善经济调节，严格市场监管，加强社会管理，更加注重公共服务。紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机。”这就比较全面设计了职能转变框架。2008年国务院机构改革以建设公共服务型政府为战略方向，其最大特点是设计以“大部门体制”为核心的整合式改革思路，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。“大部制”符合“精简、集中、效能”的原则，但它事实上还是属于机构层面的组合方式范畴，仍然是传统的按照部门化思维配置职能，很难从根本上解决公共行政管理职能配置不合理的问题。

十八大以来的改革策略：系统性改革与整合式治理

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性地提出了治国理政新理念新思想新战略，建立全面深化改革的政治领导机制和共识决策机制，完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革，整体推进新一轮机构改革。按照党的十八大提出的“深化行政体制改革”总体思路，十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，启动了改革开放以来第七轮机构改革，基本目标是加快“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，明确提出“注重完善制度机制，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系。加强基础性制度建设。推进国务院组织机构、职能配置、运行方式法治化。”该方案是一个系统式的战略规划，明确提出“以职能转变为核心”，对机构改革，职能转变，简政放权，政府与市场、与社会、与企业的关系以及中央与地方的关系作出了重要的制度机制设计，实质上是指向构建一种新的公共治理模式。该方案的一个关键词就是“整合”，总共出现12次，明确提出“该整合的整合”，同时成立国务院机构职能转变协调小组。这次改革把简政放权、优化组织结构和完善制度机制作为重要任务，改革重点是围绕转变职能和理顺部门职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构，整合部门行政审批资源和信息网络平台，推进行政审批由部门化管理转向网络化治理，推进行政科层体制下的公共服务由“部门单一供给”转向“网络共享供给”。

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，强调“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，提出“转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程。统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制”，中央成立全面深化改革领导小组（简称“中央深改组”），作为高层次的领导机构“负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”。这意味着系统治理、整合治理和协作治理思维被提上中国政府机构改革重要议事议程，以跳出“碎片化”改革困局。

习近平总书记指出，“推进机构改革和职能转变，要处理好大和小、收和放、政府和社会、管理和服务的关系”。向国家治理现代化转型意味着政府组织模式的重要变革，注重机构、体制、管理和技术等层面的协同改革，注重政府、市场、社会三个层面治理主体的协同合作，注重中央与地方两个积极性的充分发挥，注重机构改革与治理现代化的整体联动，形成改革与治理合力，克服各自为政、分散用力，以不断消除碎片化治理状态，提升中央政府的整合治理能力与施政权威。这为反思过去的改革实践、建立新的政府改革与治理框架提供了重要的依据。2015年4月国务院机构职能转变协调小组更名为国务院推进职能转变协调小组。在中央深改组、国务院推进职能转变协调小组的统筹谋划、强势推动、协同配合下，国务院机构职能系统性整合改革稳步推进。党的十八届四中全会把法治置于国家治理现代化框架之下，提出“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。

机构改革的基本规律

从国务院七轮机构改革的历史周期中，我们可以读到中国机构改革具有突出的政治生态性，深刻反映了中国机构改革的政情国情，即在党的领导下，贯彻积极稳妥、循序渐进、成熟先行、统筹兼顾的战略方针，注重塑造有利于解放和发展社会生产力的政府组织机构体系和能力。机构改革呈现出规律性与差异性、周期性与建构性、过渡性与整体性等多重特征。因国务院机构体系特征面临着特定的治理议题和挑战，诱发了相应的机构改革策略，体现每轮机构改革的议程设置、优先次序和推进机制之上，形成了中国特色的“渐进整合式改革”路径。正如林德布洛姆在《决策过程》中所言，一点一点地啃代替了一口吞下。这样，尽管或许没有一个政策措施是壮举，但接连而来的小进展却可能使社会发生迅速的变化。机构改革不是一步到位的，组织机构的整合与设置难以一下子定型，无法令所有人满意。其关键就是在稳定性和连续性與适应性与革新性之间找出某种动态平衡。

规律之一，政府机构作为上层建筑需要不断适应经济基础变革和发展的要求。习近平总书记指出，“实现全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，必须深化已进行30多年并取得重要成果的行政体制改革，破除制约经济社会发展的体制机制弊端”。纵观国务院七轮机构改革，如果将机构改革视为动态治理过程，其实质是通过对行政官僚机构的理性化建构与结构性再造，破解由计划经济向社会主义市场经济转型中行政官僚机构面临的现代性困境和治理能力危机，重塑行政官僚机构的治理体系和治理能力，形成适应社会主义市场经济发展的行政制度、组织架构和职能体系，优化提升行政官僚机构为市场和社会提供公共物品的效率和品质。中国未来市场经济的发展也许取决于政府职能和组织机构的变革。当然，如果机构改革要取得成功，改革的战略必须适应国家的治理体制，必须得到政治体制的支持。

规律之二，从机械式改革转向生态型改革。根据国家治理议程，国务院机构改革逐步从机械式改革转向生态型改革，即从单纯的“精简机构”转向“职能转变”和“深化行政体制改革”，从“精兵简政”转向“简政放权、放管结合、优化服务”三管齐下、协同推进，从“摸着石头过河”转向“顶层设计”和“总体规划”，从“党政分开”到“统筹党政”，从“行政管理”到“政府治理、市场治理、社会治理”联动，从数量规模型改革转向质量效益型改革。将机构改革置于不断发展的“历史—经济—社会—文化”综合生态环境过程加以系统分析，机构改革方案的实施过程，恰恰是目标设置与客观实际之间差距的检验过程，为将要形成的下一轮改革方案累积经验。国务院机构改革的基本理念、主要目标、总体思路、具体策略和推进机制在复杂的改革决策过程中得以不断修正和完善，由此带来不同的改革成效。

规律之三，从整合经济管理部门转向整合公共服务部门。因为市场经济拓展了各种“可能性空间”，进而影响政府部门的自由裁量权边界，容易导致权力分散化和部门本位主义问题。从1988年国家计划委员会和国家经济委员会两大综合管理部门合并，到1998年国家经贸委扩权，到2003年重组国家发改委和国资委，再到2008年整合组建工业和信息化部、交通运输部，2013年铁道部与交通运输部整合、卫生部与人口和计划生育委员会整合等，系统性整合趋势更为突出。纵观七轮机构改革，社会治理和公共服务职能部门经历了职能先分化后整合的变化趋势，基本方向是以公共服务为主要职能的社会建设职能部门通过大部制改革，力图在政府组织结构上优化公共服务部门设置，改善公共服务提供效能。以现在的人力资源与社会保障部为例，这个部门在七轮机构改革中经历了“劳动人事部”分拆成为“劳动部”与“人事部”，再改革成为“人事部”与“劳动和社会保障部”，最后再次整合成为“人力资源和社会保障部”，取消了以前依据劳动力的不同身份归不同部委分散管理的局面，从而将所有的人力资源纳入整体治理系统。

规律之四，从科层制整合转向网络化整合。从1994年开始，中央以财政分税制改革为先导，先后在审计、央行、金融、财政、海关、出入境检验检疫、工商行政管理、国土资源、质量技术监督、环境保护、生产安全、食品药品监管等领域实行了中央垂直管理、省级垂直管理或特殊垂直管理。垂直科层制整合加强了中央政府的宏观调控能力和整合治理能力，矫正了此前官僚机构体系中过度分权化和碎片化管理的倾向。从20世纪90年代推进“政府上网工程”和新世纪以来的电子政务，到近年来大力推进“一站式”服务、“互联网+政务服务”和大数据战略，信息化驱动的机构改革越来越明显，信息通讯网络技术的全部潜能唯有通过纵向横向整合跨部门的政府公共服务得以实现。信息通讯技术驱动科层制政府结构与运作模式再造，一种新的政府治理形态——网络化政府应运而生。组织层面的网络化整合不是要消除科层制和官僚权威，而是使构建在科层制基础上的行政组织系统形成横向协调配合、纵向上传下达、政策执行畅通的高效治理结构，减少由于权责不对称、信息不对称和利益不对称所带来的部门协调失灵。

国务院机构改革的渐进式、动态性整合治理之道不仅为中国经济与社会创新发展提供了重要保障，而且为当今世界各国政府治理现代化模式创制了一个极具研究价值的全新范例。渐进整合式治理改革的出现是中国1978年改革开放后国务院机构改革中必不可少的一部分，其演变与特征反映着中国政府治理转型的整体道路。在中国这个超大规模、历史悠久、文化独特的社会中提升中央政府的整合治理能力永无止境，整合式治理改革创新的需要永远不会停滞。

（作者系厦门大学公共政策与地方治理協同创新中心副教授。）