当代中西政治制度之分野

徐祥临

【摘要】单纯用民主与专制范式研究中西方政治制度，已经很难打破僵局，评价中西政治制度优越与否要引入新的研究范式。中西方政治制度的本质区别是，中国采用的是中央集权体制，而西方发达国家采用的是地方分权体制。相对于地方分权体制而言，中国的中央集权体制具有多重制度优势。家天下的皇权制度降低了传统中央集权体制的功效，而中国共产党领导新民主主义革命胜利后，传统的中央集权体制转变为现代中央集权体制。当前要进一步加强党的领导和党的建设，为现代中央集权体制带来勃勃生机。

【关键词】政治制度 中央集权 地方分权 中国共产党

【中图分类号】D03 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.05.011

中国与西方国家实行完全不同的政治制度。在话语权处于强势地位的西方主流政治理论看来，中国政治制度属于专制性质，而西方国家的政治制度属于民主性质，因而，中国的政治制度不符合世界潮流，必然走向崩溃。长期受这种观念影响，中国一些学者也主张中国政治体制改革的归宿是建立西式民主制度。但是，中国主流政治理论认为，新中国的成立，标志着传统的专制制度在中国已经成为历史，人民成为国家的主人，中国共产党是中国人民根本利益的代表。正是由于截然不同的政治观点，中国与西方国家之间存在着完全不同的政治理念。

在当前中西方语境中，民主与专制已经成为具有鲜明价值判断色彩的政治概念，单纯用这一传统范式看待中西政治制度，已经很难打破僵局，无法推动政治进步。因而，引入新的研究范式就成了中西方政治理论研究另辟蹊径的必然要求。

政治学研究的新范式：中央集权与地方分权之比较

当今美国著名政治学者弗朗西斯·福山的成名作《历史之终结与最后一人》于1992年问世。该书的基本观点是：人类社会最后的历史是自由民主的历史，在自由民主阶段，人类获得了平等的认可，历史也就终结了。这个观点传入中国后对政治学界产生了很大的影响。人类历史进入21世纪后，按照福山的“历史之终结”逻辑，中国共产党领导的社会主义中国也必然如同苏联一样，亦步亦趋地投入西方民主社会阵营，国运就此终结。但是，现实与福山的逻辑相反，社会主义中国迅速崛起，西方发达国家却矛盾重重趋于衰落，作为西方国家领头羊的美国在发展中国家导演的民主革命最终成为混乱与恐怖的闹剧。①因而，福山的观点受到越来越多的质疑，乃至于他不得不修正原来的观点。2011年，福山的《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》问世，书中阐述了两个振聋发聩的观点：一是西方发达国家首先是美国衰落的原因是国家能力太弱；二是人类历史上最早的现代国家出现在中国，而且是两千多年前经过商鞅变法建立的秦中央集权。

我们不应当责怪甚至讽刺福山观点变化太快，而应该欣赏并且祝贺他超越恩师亨廷顿和自己，引领西方学术界在政治制度研究方面向前迈进了一大步：当今西方发达国家的政治制度并不是无可挑剔的，中国政治制度的生命力值得认真研究。福山从国家能力的角度对中国的中央集权体制给予了正面评价，对美国的政治制度弊端进行了严厉的批判。但是，如果非要在中美两国的政治制度之间作出取舍，那么毫无疑问，他还是钟情于美国的政治制度，或者说钟情于西方国家实行的民主制度。他承认中国的中央集权体制的科学性，不过是希望以美国为首的西方发达国家能够汲取中国的国家能力建设经验。

如何看待中国从古到今的政治制度，关系到中国政治体制改革的目标模式与路径选择。与那些迷信西方政治理论与制度的很多中国政治学者相比，福山已经走在了前面。中国学者对中国的政治制度身临其境，理当发挥这一治学优势，对中国乃至全球范围内的政治制度变革有所贡献。

2012年4月，中国著名企业家柳传志先生不经意间对一人一票民主选举制度表达了严重质疑，遭到口诛笔伐。笔者有感而发，撰写了网络文章《一人一票否定中央集权不是好东西》，对柳传志予以声援。后来又受港獨势力闹事的刺激，在同一网站发表了《返本开新：构建现代中央集权体制》一文（当时采用了汤一介先生的“反本开新”概念，反复斟酌后认为，还是“返本开新”的“返”更为准确，现予更正）。这两篇文章采用了新范式来讨论中国政治体制改革问题，也就是对中央集权与地方分权做比较研究，得出了中国要坚持中央集权体制的新结论。

相对于民主与专制（极权）的传统研究范式，这一新的研究范式更贴近现实政治生活，更具有可操作性，也更反映政治的本质。一般说来，国家从来都存在于具体的地理空间范围内，亦即国与国之间存在疆界。作为所有人都必须依赖的社会组织，国家由生活在疆界内的国民共同让渡一部分人身权利组建而成，②目的是建立并维护人类行为秩序，避免无谓的争斗，既保护个人保留的权利，也实现基于个人权利的国家总体利益最大化。简言之，国民让渡权利，国家获得权力。同时，相对于个人乃至家庭成员力所能及的活动空间而言，国家占据的空间是广大的，拥有的人口是众多的。国家为了有效地管理国土资源和人口，要把全国划分成若干个行政区域，组成不同层级的国家机构，笼统地说要划分出中央政府与地方政府。中央政府管理全国的事务，地方政府管理地方的事务。于是，国民向国家让渡权利后，就自然而然地遇到了国家权力在中央政府与地方政府之间如何配置的问题。正是因为对这个问题的认识与解决方案不同，形成了中央集权体制与地方分权体制。

中央集权体制意味着国民的权利统一让渡给中央政府，不仅国防、外交等国家权力归属于中央政府，包括地方政府的重要人事任免权及重大事项决策权也都依法归属于中央政府，而且，对“重要”与“重大”与否的判断由中央政府作出。地方分权体制意味着国民的权利分别让渡给中央政府与地方政府，通常是国防、外交等权力依法归属于中央政府，而地方政府的重要人事任免权和重大事项决策权依法由地方民主制度予以规定。

以上对中央集权与地方分权的阐释是对国家权力配置状态的直白表述，由此可以准确无误地在世界各国中区分出中央集权国家与地方分权国家。但是，为什么有的国家采用中央集权体制，有的国家采用地方分权体制呢？显然，仅仅观察现实的权力配置状态回答不了这个问题，还需要回溯国民向国家让渡权利的实质与方式。

人活着就要消费各种资源，这就是所谓的利益。有限的空间范围内资源的数量是有限的，生产力水平很低的古代更是这样。所以，人与人之间哪怕是同胞兄弟姐妹之间也会产生利益摩擦。人类社会早期的家族或部族之间以大规模流血方式进行的利益摩擦就是战争。战争催生了国家，国家又制造出战争。③所以，要理解国家，离不开利益、战争这类常识。几乎所有国家尤其是影响力显著的大国都是战争的产物。没有哪个国家是亘古就有、一成不变的。中国是这样，英国、法国、俄国、美国也是这样。所以，国民向国家让渡权利，从本源上说，是在利益摩擦乃至战争中维护自身权利的要求。最终，掌握国家权力又只能是战争胜利者的权利。战争胜利后国家权力如何配置，即如何减少国民之间的利益摩擦、维护和平、促进国家繁荣发展，既是战争胜利一方领导者的主观愿望，也是历史责任。依法治国之“法”尤其是国家根本大法，其实就是国家缔造者把治国理念和办法变成法律并付诸实施。所以，国家权力在中央政府与地方政府之间如何配置，是中央集权还是地方分权，本质上都取决于国家缔造者针对如何有效治理国家的历史性课题给出的一种方案，通常称为宪法。美国宪法是华盛顿、汉密尔顿等美国独立战争领导者制定的，中国宪法是毛泽东、周恩来等中国新民主主义革命领导者制定的。以中国为参照，美国是地方分权体制；以美国为参照，中国是中央集权体制。

在一些迷信西方民主理论与制度的中国学者看来，国家领导人是否由国民一人一票民主选举，是区分民主国家与专制国家的主要指标。这是既缺乏历史感又缺乏洞察力的错觉。一人一票民主选举各级政府领导人，不过是实行地方分权体制的一种制度安排。同样，地方政府领导人由中央政府或上级政府任命，也是中央集权体制的制度安排。在文字可考的政治发展史上，一个新的国家是采用中央集权体制还是采用地方分权体制，由这个国家的历史与现实以及国家缔造者政治素质等多重因素决定。从而，我们今天看到的人类历史画面才异彩纷呈。

现代视角下中国传统中央集权体制的制度优势

那么，对照商周时期以及秦汉以来短期的分封制即地方分权体制，以现代视角审视中国传统的中央集权体制，我们会发现，以下的制度优势显而易见。

首先，中央集权体制比地方分权更符合国家的本质。如前所述，国家是个人让渡权利的结果，用法律制度规范国民的行为，最大限度地减少国民之间的利益摩擦，维护个人保留的权利。所以，国家权力在本质上具有超越私利的性质，汉语中用一个“公”字来表达。虽然地方分权体制国家也具有“公”的性质，但维护公共利益的功效远不及于中央集权。对此，中国唐代政治家柳宗元早就认识到了。他在《封建论》中结合汉朝的实际议论道：“汉兴，天子之政行于郡，不行于国，制其守宰，不制其侯王。侯王虽乱，不可变也，国人虽病，不可除也。”柳宗元认为：“公天下之端自秦始。”④由此可知，中央集权体制是建立在维护公共利益基础之上的，即立足点是公，不是私。故尔，中国自古就有“秉公办差”“出以公心”“天下为公”等说法，并一直流传到当代。在西方国家地方分权体制下，在公与私的关系上，更强调保护私利而限制公器，生怕公器做大损害私利。

其次，中央集权体制比地方分权体制更适应市场经济要求。国内外倡导地方分权体制的学者无一例外都是市场经济制度的拥趸。在他们看来，搞市场经济就要求在政治上采取地方分权体制，在中央集权体制下不可能搞好市场经济。这是他们的误解。当今西方发达国家都采用市场经济体制，但这并不意味着与地方分权存在唯一的对应关系。早在西方工业革命之前，西方各国在经济上普遍采用封建庄园制度，从政治角度看，就是地方分权。所谓“风可进，雨可进，国王不可进”的封建庄园，正是那个时代西方各国政治体制与经济体制合二而一的典型写照。近三十多年中国改革开放，能够建立起市场经济体制，正是在中央集权体制下实现的。这说明中央集权与地方分权作为国家体制，都可以与多种经济制度相结合，中央集权与市场经济完全可以結合在一起。那么，从有利于市场经济体制运行和经济发展的角度评价地方分权和中央集权，哪个更具有制度优势呢？显然是中央集权。

中国的中央集权体制从诞生那天起，就进行了有利于市场经济运行的制度建设。秦朝作为中国也是人类历史上第一个中央集权国家，甫一建立，便统一文字、统一度量衡、统一货币、统一税制。显然，这些“统一”措施不仅有利于维护国家统一，更有利于人员、物资、资金、信息的交流，理所当然也就有利于市场经济的发展。秦汉以来，中国民间人员往来和商品交换（不包括官方垄断的盐铁等少数物资），没有任何来自于国家制度层面的障碍。这些“统一”的制度性措施一直延续至今没有更改。对照起来看，历史上一直实行地方分权体制的西欧各国（法国等国个别时期除外），虽然国王之间都沾亲带故，但由于没有一个强大的中央集权政府主导这个区域，在面积远远小于中国的区域内分成多个国家，有多种货币、多种关税，成为市场流通的藩篱。第二次世界大战以后，西欧各国深刻地感受到了“统一”的重要性，成立了欧盟，但至今在“统一”的深度与广度上，都还无法与中国历史上两千多年前的秦汉时期相比，与当今中国更是无法相比。

再次，中央集权体制能够给予个人、企业足够的自由发展空间。在迷信西方民主制度的人士看来，自由与平等是最重要的，他们追求民主的目的是为了保障人的自由与平等。“不自由”“不平等”已经成为他们批判中国政治制度常用的口实。其实，对于人的自由，任何拥有平等理念的人都不会反对，共产党人更是依照马克思的理论竭力追求人的自由。以为只有地方分权体制才能保障人的自由，中央集权体制不能保障人的自由是不符合历史事实的。

中央集权是指中央政府与地方政府之间的权力配置关系，并不直接涉及政府与民众的关系。中国自郡县制形成以后，采用了“皇权不下县”的治理办法，表明县以下的民间在政治、经济、文化和社会方面是自由的，只要不危害中央权威，官方对民间活动并不干预。对比一下明朝以前采用中央集权体制的中国和中世纪采用地方分权体制的西欧就可以知道，拥有更多自由的老百姓生活在中国，而不是西欧。所以，认为人的自由度在中央集权体制下小于地方分权体制，没有历史依据。

说到政治权利平等，首先是指每个人都拥有平等地跻身于社会上层的机会。从这个角度看，西方民主制度当然是做到了，但比中国的中央集权体制晚得多。人类历史上最早搞一人一票民主选举的国家是雅典，选举也仅局限在贵族小圈子内，普通劳动者并没有选举权和被选举权。美国的种族隔离政策直到1964年才彻底废除，而中国早在两千多年前就可以做到“朝为田舍郎，夕登天子堂”，隋唐时期创建了科举制度，为普通百姓进入社会上层铺平了道路，中国古代常有宰相级别的高官出身于平民百姓之家。

当今中国与世界发达国家相比，人的自由度也毫不逊色。短短的三十多年里，中国人经商、留学、旅游遍布全世界各个角落，并且在中国本土成长起来一批享誉世界的大企业；同时中国政府和人民也热诚欢迎其他国家的政治家、企业家、学者、旅游者来中国。

第四，中央集权相对于地方分权最突出的优势是可以集中力量办大事。集中力量办大事，是邓小平对中国特色社会主义制度优越性的经典概括。⑤这一优越的“中国特色”就是中央集权体制。众所周知，四大文明古国只有中国的历史延续至今。其原因众说纷纭，但中央集权体制功不可没，是可以定论的。秦国正是靠废除商周以来的分封制并实行郡县制即中央集权体制，国力才能够凝聚且不断壮大，最终一统华夏。今日之中国有如此广袤的国土和如此众多的人口，最重要的制度原因只能是中央集权。中国古代取得四大发明、修筑大运河、治理黄河、开拓陆地和海上丝绸之路等辉煌的建设成就，也是靠中央集权体制集中国力的结果。

中国政治体制改革目标：构建现代中央集权体制

中央集权体制是相对于地方分权而言更好的政治制度框架。但受历史的局限，商鞅和秦孝公把“家天下”的皇权置于国家权力运行体系之上，造成了发散的权力运行敞口，亦即没有任何权力能够硬性约束皇权的“任性”行为。这是传统中央集權体制致命的顶层制度设计缺陷，主要表现在常常有耄耋老人、无知孩童和无德无能之人占据皇位，大大降低了中央集权体制的效能。我们把皇权主导下的郡县制称为传统中央集权体制。

孙中山领导的辛亥革命和毛泽东领导的新民主主义革命将皇权彻底扫进了历史的垃圾堆。中央集权体制在中国共产党领导下获得了新生，我们称为现代中央集权体制，可以说中国共产党的领导是现代中央集权体制最本质特征。但是，也正因为如此，一些人常常按照西方政治理论把中国共产党的领导歪曲成是专制。这是必须辨析清楚的重大理论问题。

“专制”一词在《现代汉语词典》中的解释如下：“君主独自掌握政权；凭自己的意志独断专行，操纵一切。”显然，专制有两个相互联系的基本制度特征：一是权力由一个人掌握，二是个人运用权力不受制约。

按照这样的定义，即使考察经典意义上的传统中央集权体制，皇权的专制程度相对于欧洲的专制而言也是要打折扣的。欧洲的专制可表现为“朕即国家”，即国王有处理国家事务的绝对权力。但根据中国著名历史学家钱穆先生的考证，中国古代的皇帝没有讲过这样的话，⑥因为理论和制度都不允许这样讲。在经典意义上的中国传统中央集权体制下，治理国家的权力由皇权与相权共同掌握，二者之间存在相互制约的关系，皇帝发布诏书必须经过宰相同意。宰相有责任也有权力把对国家不利的皇帝诏书驳回。相权内部又可划分成“三省六部”，即不同的部门权力也是相互制约的。

民主革命之后，中国既要废除皇权，又要坚持中央集权体制，就产生了现代中央集权体制如何创建的历史性新课题。中国共产党通过革命战争取得政权后，用党的领导和党的建设回答了这个问题。

在中国传统中央集权体制下，“党”是指相权体系内少数官员组成的小团体，对皇权与相权共治国家构成严重威胁，故常常称为结党营私。在西方现代地方分权体制下，党是政治精英获得政治权力的工具或平台，通常代表某个社会阶层的利益。但是，中国共产党与上述的党完全不同。她是以马克思列宁主义为理论基础组织起来的无产阶级政党，代表中国最广大人民群众的根本利益。中国共产党获得这种代表性并不是靠西方国家那样的一人一票民主选举，而是靠实实在在地为广大人民群众谋取根本利益。新民主主义革命时期主要靠打土豪分田地，争取到占人口绝大多数的农民群众的支持；新中国成立最初三十年，在社会主义制度下独立自主地建立起了完整的国民经济体系和国防体系，结束了中华民族上百年受欺侮受压迫的历史；改革开放后，国家迅速摆脱了贫穷落后状态，迎来了中华民族伟大复兴的良机。中国共产党取得今天的领导地位，用西方的政治理论无法解释，但用中国“得民心者得天下”的政治定律来解释，又是顺理成章的。

所以，中国共产党要获得长期的领导地位，永恒的课题是如何得民心。在近百年革命与建设的奋斗历程中，中国共产党得民心的法宝就是不断加强党的建设。

毛泽东作为中国共产党的缔造者，为加强党的建设留下了宝贵的制度安排。最重要的制度有三项：第一项是走群众路线，密切联系群众；第二项是民主集中制；第三项是反腐倡廉。

密切联系群众，要求广大党员尤其是领导干部与群众打成一片，体察民情，摸准群众的脉搏，想人民之所想，急人民之所急。民主集中制度是中国共产党的根本组织制度和领导制度。它要求党把民心民意体现在党的决策中，实行集体领导与集中统一领导有机结合。显然，民主集中制同现代中央集权体制完全吻合。反腐倡廉是由中国共产党的性质和根本宗旨决定的。在和平时期尤其是在市场经济条件下，一些共产党员领导干部经不起金钱和利益的诱惑，以权谋私，危害群众利益，损害党的领导和威信，要通过党内监督和群众监督，保持党的队伍的纯洁性。

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央以反腐败为突破口，狠抓党的制度建设，为现代中央集权体制带来了勃勃生机，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定了坚实的制度基础。

注释

以苏联解体为标志的冷战结束后，美国先后在阿富汗、伊拉克、埃及、利比亚、叙利亚导演了民主革命，但并没有带来美国当局期待的民主制度，反而造成了这些国家的长期动乱。

李鹏程：《民主与人民权利的让渡》，《学习时报》，2007年8月1日。

赵鼎新：《民族国家在欧洲的兴起》，《南方周末》，2008年5月7日。

黄素芬：《柳宗元的〈封建论〉及译文》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》，1974年第1期，第19～24页。

《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第377页

钱穆：《中国历代政治得失》，北京：生活·读书·新知三联书店，2005年。

责 编∕樊保玲