监督工作新标尺：全要素 全链条 全流程

毛放

今年3月8日，在十二届全国人大五次会议上，张德江委员长代表全国人大常委会作了工作报告。报告用相当大的篇幅总结了人大监督工作。过去的一年，全国人大常委会紧紧围绕中央决策部署和改革发展大局，积极贯彻落实新发展理念，依法有效正确行使监督职权：执法检查，频频出手，亮点纷呈，推动法律法规制度真正落地生根；工作监督，直面社会热点，积极回应百姓关切；专题询问，提问严肃尖锐，拒绝走过场，问出了人大权威，问出了人民的心声，也问出了监督实效；审议整改反馈报告，改变以往对整改落实仅限于书面反馈和印发的做法，通过持续和跟踪监督，使人大监督更具力度和刚性。

打出一套环环相扣、步步为营的“组合拳”，成为执法检查“全链条”新范本。2016年全国人大常委会共开展了食品安全法、水法、促进科技成果转化法、环境保护法、道路交通安全法和安全生产法等6部法律的执法检查，不仅数量为历年之最，而且注重建构全要素、全链条、全流程监督方式，为我们展示了执法检查工作的新思路、新轨迹。例如，在新修订的“史上最严食品安全法”实施仅半年之际，全国人大常委会就此开展执法检查。检查范围基本涵盖了涉及食品安全的各个领域和人民群众关心的重点食品领域。执法检查完整实现了六大环节的有机整合：一是选好执法检查题目，重点抓住经济社会发展中亟需解决、人民群众普遍关心的突出问题。二是精心做好执法检查组织工作，常委会领导担任组长，带队开展检查；常委会直接检查与委托地方人大开展检查相结合，扩大覆盖面；以问题为导向，找准主要矛盾和症结。三是全面报告执法检查情况，提出务实有效建议，力求解决问题、完善法律和制度。四是认真进行审议，充分发表意见、集思广益；及时开展专题询问，国务院领导到会应询。五是推动整改落实；有关委员会进行跟踪监督。六是要求报告整改落实情况由常委会适时进行审议。张德江委员长率先垂范，亲自担任执法检查组组长（四位副委员长担任副组长），带队赴相关省市实地检查；亲自主持召开执法检查组每次全会；亲自向常委会会议报告执法检查情况；亲自主持常委会开展专题询问。这项监督综合运用执法检查、报告工作、专题询问三种监督形式，展示了全国人大常委会铁腕治乱的勇气和决心，以及国务院及各有关部门为改进工作所付出的种种努力，极大地增强了人大常委会监督工作的力度和实效，让人民看到了监督的力量，收获了信心；为地方人大常委会加强和改进执法检查工作提供了范本。

直面社会热点，回应百姓关切，依法进行正确监督、有效监督成为工作监督的主旋律。正确监督，关键是始终坚持党的领导，坚持全国一盘棋，严格按照法定职权和程序进行监督，既敢于监督又善于监督，正确处理监督与支持的关系，促进“一府两院”依法行政、公正司法，形成加强和改进工作的合力。有效监督，关键是紧紧围绕党和国家工作大局，坚持问题导向，找准加强监督工作的着力点，完善监督工作方式方法，跟踪问效、一抓到底，推动解决人大代表、人民群众普遍关心的热点难点问题，让人民群众有更多的获得感。根据新修订的环境保护法第二十七条规定，全国人大常委会首次听取审议国务院年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告。尽管近年来各级政府进行了不懈努力，但我国环境形势依然严峻，大气、水、土壤污染严重，资源环境承载能力已经接近上限。常委会审议提出，必须以提高环境质量为核心，以解决生态环境领域突出问题为重点，进一步加大生态治理力度，实行最严格的环境保护制度。这一年检制度，也为地方各级政府向本级人大报告年度环境状况和环境保护目标完成情况，自觉接受人大和人民群众的监督提供借鉴。自然保护区是保护生态环境，实现绿色发展、建设美丽中国的重要载体，也是广大人民群众和社会各界普遍关心的问题。常委会首次听取审议自然保护区建设和管理工作情况报告，要求各级政府牢固树立绿色发展理念，科学规划自然保护区设置和范围，健全投入和补偿机制，理顺管理体制，加强综合治理。助推国企国资改革向纵深发展，常委会听取审议国有资产管理与体制改革情况报告。针对国企国资改革进入深水区和攻坚期，各种矛盾和问题日益凸现的状况，要求保持改革的定力和韧劲，坚定不移做强做优做大国有企业，不断增强国有经济的控制力、影响力和抗风险能力。要优化布局结构、推动国有企业提质增效，强化企业市场主体地位、充分释放生产活力，完善国有资源资产监管制度、提高科学性和有效性。关注高等教育大国向高等教育强国的跨越，常委会听取审议国务院关于高教改革专项报告。直面高等教育发展面临的大而不强、活力不够、质量不高、科研原创不足和服务支撑经济社会发展能力欠缺等问题，要求切实遵循教育规律，优化结构布局，深化教育教学改革，加强条件保障，提升对外开放水平和国际竞争力，真正实现教育强国的目标。促进出入境管理依法、规范开展，提高便捷性，常委会听取审议国务院出入境管理法执行情况报告。充分肯定在出入境人数逐年剧增、我国公民旅游目的地国家范围不断扩大、中国护照“含金量”大幅提高的背景下，出入境管理工作的显著进步。针对存在的外国人在华永久居留、在华就业、留学生勤工助学、往来港澳等方面存在的问题，要求制订配套管理办法，并尽快建立全国统一的信息平台，努力提高出入境管理和服务水平。“小切口、重实效”依法监督“两院”工作。深化司法公开，常委会听取审议最高人民法院有关司法公开专项工作报告，要求各级法院应加快健全体系完备、信息齐全、使用便捷的司法公开平台，让公正“看得见、摸得着”；听取审议最高人民检察院加强侦察监督、维护司法公正和提起公益诉讼试点情况专项工作报告，强化司法人权保障，努力实现公平正义。

专题询问“实打实”，让人大常委会监督不再走过场、“对口型”。专题询问是人大常委会监督“一府两院”工作的法定形式，2016年全国人大常委会结合听取审议食品安全法、环境保护法、安全生产法和道路交通安全法执法检查报告，开展了三场专题询问。张德江委员长无一例外场场出席，亲自主持会议，为问出实效、问出权威“助阵”；与此相呼应的是，国务院领导相继到会，听取意见回答询问，并已形成专题询问监督的“新常态”。三场专题询问一场比一场精彩，一场比一场更具刚性。食品安全的专题询问，在“问得深、问得准”上下工夫。从询问现场看，深度询问人民群众关心的突出问题是本次询问的一大亮点。比如：落实加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药的法律规定是否有具体工作计划？时间表？老百姓如何才能对问题食品进行溯源追查，维护自身权益？食品安全标准有美标、欧标、日标和国标，还有省标、市标、行标和企业自己的标准，政府执法到底应该执行哪个标准？环境保护的专题询问，询中有“计”，问里见“策”，把询问和常委会组成人员的献计献策巧妙融合起来。比如：专题询问中，如何更好解决跨行政区流域和区域环境问题，打赢农业污染攻坚战问题，立体推进大气、水、土壤污染防治问题，实行最严格执法制度问题等，既有常委会组成人员的“问”，也有他们通过调查研究后的“答”。专题询问成为人大常委会组成人员与国务院相关部门相互交流、研究、共商国是的过程。安全生产和道路交通安全的专题询问，以明查暗访的案例尖锐发问，扭住隐患顽症不放，并追问不止。比如：接连发生煤矿重特大事故，一些煤矿的安全已不是隐患，而是“明患”，为什么安全的措施落实不下去？地方政府到底在监管、还是在敷衍和应付？又比如：道路行驶的货车有大量属于非法改装的车辆，超载超限现象十分普遍，给公路、桥梁以及其他车辆和行人带来了极大的安全隐患，为什么道路交通安全执法部门长期视而不见？从源头上、根本上如何才能尽快解决这个顽症？再比如：电动自行车、代步车、助力车等在道路上超速行驶、逆向行驶、闯紅灯、高速穿越人行斑马线，导致事故频发，对生产销售超标电动车，有关部门为什么管不住？对身边天天发生的电动车大量违法行驶，交通管理部门到底有没有信心彻查彻管？

审议反馈报告，抓审议意见的落实，做实人大监督“最后一公里”。以往，全国人大常委会组成人员对监督工作的审议意见在交由有关部门研究处理后，整改落实的反馈报告仅限于书面反馈、书面印发。但在2016年，这种惯常的做法有了改变。比如：在执法检查报告连同常委会审议意见，交由国务院有关部门研究处理并在规定时间内反馈后，常委会更加关注的是：组成人员审议意见的落实情况如何？问题是否得到解决？是否取得了明显进展？常委会视情选择审议反馈报告，无疑是加大了监督的力度：不仅重视在执法检查前、执法检查中加强与“一府两院”的连续互动，而且更加重视执法检查后对“一府两院”整改落实的督查，依法做实、做足、做好人大监督的“最后一公里”，提高监督成效。 （作者系市人大常委会研究室主任）