基于案例分析的新疆统筹城乡发展问题思考

2017-05-03张玉美邹蓉

新西部 2017年3期

张玉美　邹蓉

成都特色的统筹城乡发展方式，是促进中西部快速发展、科学发展、均衡发展、和谐发展的大胆探索和创新，具有非常重要的示范和带动作用。北京市的“城中村”改造方式为新疆乌鲁木齐市、克拉玛依市“城中村”治理提供了学习借鉴的样板，在此基础上，更要因地制宜探索实施符合新疆发展规划的城乡统筹发展方式。

从20世纪80年代至今，打破城乡二元壁垒、破解“三农”问题一直都是解决城乡统筹发展的两个难题，影响全面建设小康社会发展进程。实现城乡一体化的发展目标促使我国的探索实践不断创新，十六大首次提出“五个统筹”，十七届三中全会鲜明指出“到2020年要基本形成城乡经济社会均衡发展”，2010年中央一号文件“进一步把统筹城乡发展作为主题”，城乡统筹发展进入了实质性的操作阶段。[1]十八大再次提出“加快完善城乡发展一体化体制机制”，明确了城乡统筹发展的目标。2015年中央一号文件明确进一步深化农村土地制度改革。2016年，提出在中国城镇化改革进入深化期和攻坚期，重点加强农业专业人口融入城市、培育新型城市，深入推进农村土地制度改革等。可以说，在统筹城乡发展中，我国城乡一体化进程不断深入。

在《成都方式——破解城乡改革难题的观察与思考》中，易中天论述了关于“共识”、“模式”、“方式”的区别。他认为“成都共识”有点夜郎自大，且有“华盛顿共识”和“莫斯科共识”破产在前，不敢为伍；“成都模式”有点固步自封，意味着一成（尘）不变和拒绝改变，不敢苟同；“成都方式”代表一家之言，且可以不断根据情况、阶段、任务的变化而变化。“道路决定方向，方式决定成败”，[2]本文采用易中天“方式”之说。

统筹城乡发展是过程和方式，最终实现城乡融合、城乡共同发展、城乡一体化是结果和目的。基于破解城乡发展困局的城乡统筹，在不断推向深入的改革探索实践中，北京、上海、四川、重庆、山东、浙江、广西、广东等先行先试、走在前列，因地制宜实施了不同的统筹城乡发展规划，在城乡一体化建设方面积累了可供借鉴的宝贵经验。

立足库尔勒实际，利用一定的相似性和可借鉴性，积极构建具有本地特色的统筹城乡发展方式，本文对相关城乡一体化发展方式案例分析。

地级市统筹城乡发展方式案例

成都方式和北京“城中村”改造方式

成都方式

從2003年起，成都市就开始了统筹城乡发展路径的探索，逐渐积累了特色化的经验。短短四年之后，成都成为中国首次设立的统筹城乡综合配套改革试验区之一，在长期推进城乡发展的实践中形成了以“工业向集中发展园区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中”的“三个集中”发展战略，成为成都特色的统筹城乡发展方式，是促进中西部快速发展、科学发展、均衡发展、和谐发展的大胆探索和创新，具有非常重要的示范和带动作用。

以“工业向集中发展园区集中”实现新型工业化。从“城市规划”到“城乡规划”的全域规划转变，成都市将原有分布散乱的116个开发区集中规划整合为21个工业集中区和产业集群，坚持“一区一主业”的发展定位，调整招商引资考核政策，改变有商就招、到处冒烟的无序状态，集聚优势和规模效益明显。

以“农民向城镇集中”实现新型城镇化。通过规划建设城镇农村新型社区、创造就业等方式，遵循“因地制宜、依法有偿、农民自愿、稳步推进的原则”完善基础设施配套建设，引导农民梯度向城镇和二、三产业转移，逐步实现了农民的市民化转变。目前已建成1334个新型农村社区，改善了106.3万农民的生产生活条件。[3]

以“土地向规模经营集中”实现农业产业化。在家庭联产承包责任制的基础上，通过租赁、转包、入股等土地流转形式，将分散土地向农村集体经济组织、农业龙头企业、农民专业合作社和种植大户集中，[4]实现农业的规模化经营。按照“依法、自愿、有偿”的原则流转耕地209万亩，带动67%的农户实现了农业产业化。

在统筹推进城乡发展过程中，成都市紧紧围绕“三个集中”，抓住了制度建设和体制创新的关键，实施了以“农村土地综合整治、农村产权制度改革、村级公共服务和社会管理改革、基层民主政治建设”为内容的“四大基础工程”，夯实了农业农村发展的基础。在破解城乡二元壁垒方面，成都市始终坚持统筹推进“六个一体化”，以“全域成都”推进城乡规划一体化、以“三化联动”推进城乡产业发展一体化、以“农村市场化”推进城乡市场体制一体化、以“基础设施共建联网”推进城乡基础设施一体化、以“共创共享改革发展成果”推进城乡公共服务一体化、以“打破分治的行政管理格局”推进城乡管理体制一体化，在着力构建新型城乡关系方面取得重大进展。

北京方式

在城市统筹发展过程中，“城中村”改造是无法回避的一个难题，解决的好坏制约着城乡一体化发展目标的实现。

北京市的城乡结合部改造最早可以追溯到1993年，2005年又开启了新一轮的“城中村”整顿工作，2010年改造工作进入高潮阶段。在当年的政府工作报告中提出“城乡统筹，一村一策”原则，启动了两年内改造50个重点挂账村的现代化、城市化工程。经历五年的发展，北京“城中村”改造方式已经成为诸多城市统筹城乡发展的样本，在推进城乡一体化建设方面获得了广泛的认可。

北坞村按照“宅基地腾退上楼、地上物腾退补偿”的方式就地城市化改造，村集体经济独立成立房地产公司建设回迁楼，减少中间利润，最大限度平衡补偿村民利益。除此之外，预留出21.5公顷的村集体产业用地，保留集体土地性质，由村集体统一运营，确保村集体经济利益不受损害。42栋住宅楼组成的新北坞村——北坞嘉园，按照1平方米宅基地可换1平方米回迁房的原则，超出面积给予低价销售，对于人口多、宅基地小的予以一定的照顾政策，对合法地上物给予货币补偿。同时，紧跟其后的社会保障制度打消了村民的后顾之忧。通过开发更多的就业岗位解决农民就业的民生问题，通过养老政策调整解决农民“土地养老”的传统模式，通过提供发展用地解决农民后续发展问题。

大望京村城乡一体化通过搬迁腾退优化环境，通过搬迁上楼改善居民居住条件，通过实物补偿还建产业、转居转工提高产业化水平，通过“资产变股权，村民变股东”等后续配套改革措施的创新管理，实质上是国家提高了被征地农民的拆迁补偿待遇，提高了农民和村集体经济分享土地升值的受益。其核心内容可以归纳为：村集体土地收归国有后用于银行抵押贷款，获得资金支持后用于土地整理和村民安置，整理好的土地进入政府土地储备中心进行拍卖交易，获得收益后偿还银行贷款，[5]这是一种市场化的操作模式。

整体而言，北京的“城中村”改造思路可以概括为：（1）对于已经没有农业户口、农业用地、集体资产、宅基地产权的农户采用危旧房改造的拆迁管理办法；（2）对于仅有宅基地产权的农户，按征用农民土地面积给予足够的实物和货币补偿，建立相关的社会保障机制，妥善安置；（3）对于不仅拥有农业土地，而且以非农收入为主的，仍然保留村的建制，暂不改变农村土地性质，在原有基础上改组为股份制，通过分红增加农民收入；（4）对于仍有耕地、保留村建制、农牧业收入占比较大的农户，实施就地改造，将村改居，成立股份制性质的公司，调动农民发展农业的积极性，大力发展农业经济。

北京市的“城中村”改造方式为新疆乌鲁木齐市、克拉玛依市“城中村”治理提供了学习借鉴的样板，在此基础上，我们更要因地制宜探索实施符合新疆发展规划的城乡统筹发展方式。

县级市统筹城乡发展方式案例

偃师方式和龙口方式

河南偃师市辖9镇2乡1区、214个行政村（585个自然村）、12个居委会、2240个村民小组，截至2013年人口总量为61万，是郑州洛阳工业走廊上的重要节点城市，是河南省城镇化的重点县市之一，综合经济实力走在全省的前列。在2005年全国县域经济基本竞争力评价中位居第73位。山东龙口市辖13个镇（区街）、632个村（居），在第六次全国人口普查中全市总人口为68.8万人，拥有回族、蒙古族、壮族等20个少数民族，煤炭、石油、矿石资源丰富，经济实力较强。2014年全国百强县——第十三届县域经济与县域基本竞争力百强县市名单中，龙口市位于第11位。当年，新疆的库尔勒市位于54位。偃师市和龙口市的基本情况，如行政级别、人口数量、经济总量、所在地区经济地位、多民族特征等与新疆的库尔勒市、塔城市、伊宁市等有相似之处，这是选择偃师市和龙口市作为案例研究的主要原因。尤其，新疆库尔勒市作为全疆首个统筹城乡综合配套改革试点市，在县级市中可学习借鉴的范例不多，还有很多工作需要大胆探索和创新。

偃师方式

一是民营经济的快速发展为统筹城乡发展奠定了良好的物质基础，极大地推动了农村工业化和农业人口非农化。偃师市的民营经济起步较早，形成了针织业、鞋业、三轮摩托车制造业、钢制办公家具制造业四大基础产业。为了加快传统产业发展步伐、提升传统产业创造力、焕发传统产业活力，偃师市从2003年起每年拿出1000万元专项资金用于四大基础产业发展，这几年更加注重培育高新产业，农村的工业化性质明显。四大基础产业吸纳了大量的农村劳动力，加速了城乡统筹的人口结构转变。

二是以“规划先行”的方式统筹产业、生态、交通布局，打破地理分隔，实现城乡融合、产城融合，促进城乡一体化。偃师市将产业集聚、生产要素集聚作为加快城乡一体化进程的推进器，將工业园区建设按照“中心集聚、块状发展、连片开发、分步突破”的原则，初步形成了“一区九园”格局。在工业园区建设过程中，以产业集聚区（产业园区、工业园区）为载体，引导企业改造传统产业集群，集聚发展。通过建设循环经济产业园区，大力发展循环经济，促进了经济的科学发展和城乡经济的不断融合。偃师市城乡生态格局依据生态敏感性分析构建为：“多点、双廊道、三线、四区”模式，[6]整个生态格局由点到线、由线到面，构成一个相互交错的有机生态系统。市域综合交通规划中坚持“城乡同网”，打破了城市道路与乡村道路相隔的传统交通模式，城乡道路相连成网，为城乡一体化铺平了道路。

三是通过农业产业化实现农民增收致富和农村面貌改变。偃师市把调整农业种植结构、发展畜禽养殖、推进农业产业化作为统筹城乡发展、发展农业经济、增加农民收入的重要途径。从小麦着手，加大科技投入，推动生产从育种到良种繁育、商品粮种植、加工增值转化，促使品种从高产向优质、从优质向专用转化，大幅提高了农民收入。在新农村建设过程中，紧紧围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标，坚持“突出重点、稳步推进、量力而行、注重实效”的原则，大力做好农村规划、环境整治、沼气建设三项工作，强力推进农村道路、排水设施、安全饮水通组通户，社区服务中心和精神文明建设工作等都取得了明显成效。

龙口方式

一是本着“减少农民、富裕农民、拓展城镇、带动农村”的思路，逐步实现农村城市化进程。加快发展东城、新区、南山、西城、东海梅花状“五大组团”和高新区、诸由工业区、滨海度假区“三大板块”，每一组团和板块的定位、功能各不相同。靠组团拉动、板块带动、项目驱动、强企推动，增强“五大组团”、“三大板块”对农村的辐射效应。

二是把统筹产业发展作为推进城乡一体化发展的总动力。打破城乡界限，按照一盘棋思路，在产业布局上重抓、重推最具发展优势的城建、加工制造、临港、农村、旅游、服务六大产业，加速城乡要素融合和成果共享。每个产业成立一个领导小组，由一名市级领导牵头，全程负责、全力推进，使其成为带动农村经济发展的“主引擎”、农民就业和增收的“主阵地”。

三是把统筹基础设施作为推进城乡一体发展的总枢纽。重点实施了“五网三通”工程。“五网”即供水网、污水处理网、垃圾清运网、绿化网和商贸流通网络，“三通”即村村通公交车、通自来水、通电讯。

四是按照“全面覆盖、逐步提高”的思路，做好社会保障工作。以农村“六有六保”为目标，即少有所教、壮有所为、老有所养、贫有所济、病有所医、闲有所乐，全面实施义务教育、就业用工、养老、最低生活保障、农村卫生医疗、五保供养等六项保障措施，每年以“惠民利群”十件实事为抓手，突出抓好事关民生大计的社会保障事业。

城乡一体化需要注意的几个问题

通过以上几个统筹城乡发展方式的介绍，库尔勒市在统筹城乡发展过程中要注意结合自身实际学习先进，同时更要注意以下几个问题。

一是城乡一体化不是单向的城市化或城镇化。我国城乡一体化是统筹城乡发展的必然结果，主要衡量标准有五个：一是城乡统一市场的基本建立；二是城乡居民收入差距缩小直至基本一致；三是城乡居民公共服务水平基本一致；四是农业高度发达；五是城市化率达到70%以上。统筹城乡发展是双向的发展趋势，一是凝聚型城市化发展方向，二是离心型新农村建设发展方向，不能将统筹城乡发展简单的理解为城市化或城镇化，更不能弱化新农村建设。

二是城乡一体化不是城乡一样化。统筹城乡发展要坚持“求同存异”的原则，“同”指的是居民收入、社会保障、基本设施、公共服务水平等的基本一致，而不是外观和形式上的一样，认为硬件设施建设城乡一样，就是城乡一体化建设，这是误区。有的农村只是简单地照抄城市样貌，造成宽阔的柏油马路上仍然人车稀少、高耸的现代楼房上入住率极低等浪费现象。农村要升级，而不是复制。城乡的差异性不会消失，所以统筹城乡的过程中要尊重差异，“求同”重要，“存异”更加重要。

三是城乡一体化并不意味城乡二元结构消失。城乡一体化过程中存在农民向市民的转变、农村农业产业化的转变，但是城乡二元结构依然存在。二元体制不再是城乡对立，不再是对农民的歧视和不公，而是出于保护农民、加大惠民力度而存在。城乡一体化发展是要农村也快速发展，更要保持本色发展，建设更加美丽、幸福的乡村。

注释

[1][4][5]中國（海南）改革发展研究院.“十二五”城乡一体化的趋势与挑战[M]中国长安出版社，2010：279；444；364

[2]易中天.成都方式——破解城乡改革难题的观察与思考[M].广西师范大学出版社，2008：243.

[3]宋葛龙.中国统筹城乡发展改革路径研究——以重庆为例[D].辽宁大学，2012：26.

[6]梁鑫，高见，胡新宇.偃师市城乡一体化的生态格局构建[J].城乡建设，2008：36.

参考文献

[1]宁越敏.中国城市研究（第一辑）[M].中国大百科权属出版社，2008：184-199.

[2]连玉明.“中国城市“十二五”核心问题研究报告[M].中国时代经济出版社，2010：2431-2443.

[3]姜迎春，熊伟.龙口市城乡一体化发展情况调查[J].问题研究，2010（3）.

[4]李小梅，李艳.城乡发展一体化社会管理创新探析——以新疆库尔勒市“城中村”改造为例[J].新疆社科论坛，2014（2）.

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