生态旅游资源义务分担与利益分享机制研究 

2017-05-03宁清同

理论导刊 2017年4期

摘要：建立健全生态旅游资源义务分担与利益分享机制，应当坚持依法治理、生态优先、科学利用、合理平衡等原则；明确旅游经营者、旅游者和旅游监管者各方主体的义务，以及违反义务的法律责任；合理地分配和保障原住民、旅游经营者、生态旅游资源所有权人各方的利益。

关键词：生态旅游资源；可持续利用；义务分担；利益分享

中图分类号：F592

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）04-0095-06

基金项目：海南省高等学校科学研究项目重点项目“海南建设生态特区法律机制研究”（Hnky2015ZD-5）。

作者简介：宁清同（1963-），男，湖南攸县人，海南大学法学院教授，主要从事民法学和环境资源法学研究。

旅游业是通过利用各种旅游资源、设施，向旅游者提供游览、度假等服务的行业，又称无烟产业、朝阳产业，其在国民经济中的地位不断攀升、如日中天，生态旅游（ecological tourism，ecotourism）更是以其独特的魅力获得了游客的青睐。世界自然保护联盟（UCN）特别顾问、墨西哥生态学家谢贝洛斯·拉斯喀瑞（H·Ceballs lascurain）1983年首先提出了生态旅游的概念，即在相对未被侵扰或破坏的自然区域旅行的一种旅游方式，且具有特定的目标，如学习、赞美自然、欣赏自然景色及野生动植物，同时也欣赏在特定区域所发现的任何存在的文化现象（包括过去的和现在的）。[1]生态旅游之极致就是原生态旅游，即在未经人为开发、没有被污染和破坏，甚至近乎原始状态的自然区域进行的旅游活动。原生态旅游与其说是一种旅游形式，不如说是一种观念与价值，即让人们有机会参与到最原始（无论与自然、物种、文化、习俗等各个方面）的接触与交流。[1]因此，生态旅游须以原始或半原始状态的自然旅游资源为基础和前提，如原始地形地貌、天然瀑布、原始水流湖泊、原始湿地、原始生态系统等，全面、有效、持续地保护生态旅游资源是实現生态旅游健康、永续发展的关键。本文试图对生态旅游资源可待续利用的法律机制进行一些探讨，以期对我国生态旅游业健康发展有所裨益。

一、生态旅游资源义务分担与利益分享机制的基本原则

生态旅游资源的原始性和天然性决定了它必然具有高度的脆弱性，即很容易受到破坏和污染，如果保护措施不完善、管理不严格、开发不科学，就可能酿成灭顶之灾，产生不可逆转的负面影响。为保证生态旅游资源不仅造福当代，也能惠及子孙，必须坚持依法治理、生态优先、科学利用、利益平衡等原则，并使之在生态旅游资源保护与开发利用的各个环节、各个方面得到切实有效的贯彻落实。

1.依法治理原则。为了有效化解生态旅游资源开发利用过程中可能的生态风险，以及生态旅游资源保护实践的现实困境，理应从根本上大力增加法治供给，健全生态旅游资源可持续利用的法治体系。因为，“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展”，[2]144生态旅游的实践呼唤着生态旅游资源法治的完善。面对生态旅游蓬勃发展所产生的生态旅游资源保护的紧迫需要，我们必须坚决依靠和运用法治的力量。“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”，[3]129也只有如此，才能缓解生态旅游的发展需求与生态旅游资源法治供给之间的矛盾，适应和满足社会的客观需求。

然而，目前我国规范生态旅游资源开发与保护的立法及相关法律机制还很不完善。迄今为止，我国虽然出台了相关行政法规50多项、部门规章800余项，但全国人大常委会尚未颁布《自然保护区法》《风景名胜区法》等保护生态旅游资源的专门法律。2013年十二届全国人大常委会第二次会议通过的综合性旅游立法《旅游法》虽然共有10章112条，但其中关于生态旅游及其资源保护的内容寥寥无几。与生态旅游密切相关的法律和行政法规等立法，包括《森林法》（1998年修正）、《野生动物保护法》（2009年第二次修正）以及《风景名胜区条例》（2016年修正）、《自然保护区条例》（2011年修正）、《野生植物保护条例》（1996年发布）等，涉及生态旅游及其资源保护的内容也非常之少。可见，我国关于生态旅游资源的法治供给根本不能适应生态旅游的发展趋势和生态旅游资源保护的客观需要，长此以往将对生态旅游资源甚至更大范围内的生态系统造成严重的生态风险。

为实现对生态旅游资源的依法治理，应当尽快制定《风景名胜区法》《自然保护区法》《生物多样性保护法》《湿地保护法》《野生植物保护法》《生态旅游管理条例》等相关法律法规；修改《旅游法》《森林法》《野生动物保护法》《旅行社管理条例》等法律法规。主要目的在于增加和完善规范生态旅游、保障原生态旅游资源可持续利用的内容。也有人提出应当制定统一的《旅游资源法》，以规范“对旅游资源的开发、利用、保护”。[4]但旅游资源包含了人文、历史资源，其与生态旅游资源在开发、利用和保护上存在较大差异，若以同一部法律统一规定，存在较大难度。

保障生态旅游资源可持续利用的法治体系至少应当包括以下内容：生态旅游资源开发利用的基本原则与规划制度；开发利用的申请、审批与生态风险评估制度；开发方的主要权利与义务；游客的主要权利与义务；监督管理机构及其权力、职责，生态旅游的调控制度；生态损害的法律责任等。生态损害是指“对受保护物种和自然栖息地的损害，此种损害对受保护栖息地或者物种的顺利保育状况的延续或者保护产生了重大不利影响”，[5]保障生态旅游资源可持续利用的关键是如何在生态旅游的开发利用中尽可能减少甚至避免由此造成的生态损害，而要实现这一目标，就必须建立完善的生态损害法律责任制度。

2.生态优先原则。自然人对具有游览价值的生态资源享有游览权，因此生态旅游资源原则上应当允许开发利用，以保障人们的游览权。但是，由于生态旅游资源所属生态系统多数都极为脆弱，甚至不少动植物已经处于珍稀甚至濒危状态，一旦受到破坏或污染，其生态系统很可能发生不可逆转的损害，包括物种灭绝、生态资源的原始性不复存在、自然性大为降低等。一旦产生此种后果，将会严重减损生态资源的生态价值以及由此衍生的旅游价值，从而在根本上妨碍生态旅游的发展。所以，在承认人们的游览权、允许对生态旅游资源进行开发利用的同时，必须始终坚持生态优先的原则。

所谓生态优先，是指生态旅游开发须以保护生态旅游资源、实现其保值甚至增值为前提，即不得超出生态旅游资源的生态负荷，不得减损生态旅游资源的生态价值和旅游价值。通俗地说，就是获取生态旅游的收益不得以牺牲生态资源为代价。生态资源是生态旅游的基础，坚持生态优先虽然在短期内可能会对生态旅游的发展规模和速度有所影响，但它却是保障浏览权得以可持续地实现、生态旅游资源得以可持续地利用的前提。如果说，因为害怕可能带来的生态破坏而完全拒绝旅游开发过于保守，那么，为了追求暂时的经济利益而不惜破坏甚至毁灭生态环境就是竭泽而渔，甚至是犯罪。因此，开发利用生态旅游资源必须坚决采取切实有效的措施预防破坏与污染，保护生态系统和生物多样性，避免发生较大的生态风险。

现有《旅游法》第四条规定：“旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则”，虽然该条也规定了：“国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下，依法合理利用旅游资源”，但毕竟与新《环境保护法》规定的“生态优先”原则存在明显的不一致、不协调。究其原因可能是《旅游法》颁布在新《环境保护法》之前，故应当在适当的时候修改《旅游法》的此一规定。

3.科学利用原则。所谓科学利用，是指对生态旅游资源的开发、游览、保护等必须严格遵守生态规律，既要保证开发利用生态旅游资源的适度性和合理性，更要实现保护生态旅游资源的可行性和高效性。只有坚持科学利用，才能真正实现生态损害的最小化、开发游览的生态化、旅游收益的永续化，即生态效益与经济效益的有机统一。

科学利用的基本要求应当包括：第一，生态旅游开发的规模、数量等是适度的，即必须保证因开发造成的污染或破坏严格控制在生态系统自我净化能力能够承受的范围之内，不得超过生态资源的生态负荷。这是实现生态资源保值增值的必要条件。第二，开发利用是合理的、适当的，包括景点的设置和布局、交通和游览道路的建设、酒店宾馆的选址等，一律遵守生態损害最小化的要求，如不得在核心景区建设宾馆酒店等。

4.合理平衡原则。合理平衡主要是强调，在生态旅游资源的开发、利用和保护过程中，应当统筹兼顾旅游经营者、旅游者、生态资源所有者及其他权益享有者的权利和利益，也应当公平分配保护生态资源的义务和责任，不能有失偏颇。如果有一方的权益得不到必要的保护，或者相关义务的设计不公平，就难以调动相关主体的积极性，也会妨碍可持续发展目标的最终实现。笔者以为，生态旅游资源可持续利用机制主要应平衡以下几方面的关系。

第一，生态游览权的依法保障与合理限制。俄生态法学者布林丘克认为，“人的生态权利是指在立法中确认并固定下来的，保证在人与自然的交互作用过程中满足人的各种需要的个人权利。”[6]79笔者曾提出，“生态权是指人们依法享用、开发、保护和改善生态系统，以满足自身生存和发展需要的权利”，包括人们享用生态系统的权利。[7]因此生态游览权是生态权的内容之一，据此人们有权游览各种原生态旅游资源，包括受法律保护的特定区域，如自然保护区、湿地保护区等各类保护区。然而生态游览权的实现总会造成一定的生态代价，包括游客产生的垃圾、生活污水等，当游客数量超过一定限度时会让当地生态旅游资源承受过多的负荷，甚至导致生态系统的恶性循环。因此，生态游览权必须受到合理的限制和约束，且应依法行使，总体上以不损害和威胁生态旅游资源可持续利用为要件。

第二，原住民的生存权与生态旅游资源的适度开发权。生存是发展的前提和基础，生存权是人的首要权利。我国生态旅游资源所在地大多地理位置偏僻，居民生活水平较低，甚至属于贫困地区，对原住民来说生存权是头等大事。维持生存最直接的途径就是开发利用当地自然资源，包括生态旅游资源。但是如果生态旅游开发无法保障原住民的生存权，那么他们就会继续对当地生态资源采取低水平的、没有科技含量的开发利用，如刀耕火种、烧山开荒、伐木架屋、砍柴为薪进而对生态资源造成较大的破坏和损害。这反过来也会妨碍生态旅游的长远发展。因此，生态旅游资源的开发利用不仅应当将其对生态系统的负面影响降到最低，还必须切实增加原住民的收益，实现生态保护与脱贫致富的有机统一。

第三，当地当代的经济发展权与整体、后代的生态权。“经济发展权被公认为发展权的核心，是其他发展权有效实现的基础”，经济发展权被认为是“国家、民族要求建立公正合理的经济秩序，决定并调整经济结构和发展政策的权利”。[8]我们应当承认生态旅游资源所属地有权依法开发利用当地生态资源，以提高居民生活水平，但与此同时也必须适当规范当地当代的经济发展权，以顾及整个地域及后代对生态旅游资源的权利。

第四，生态旅游资源的公共性与私益性。生态旅游资源依其权属当为公共资源，而此种公共性就极易使其陷入“公地”悲剧，旅游企业和游客都想以最少成本最大化地利用生态旅游资源。即旅游企业追求利润最大化，游客希望能够无限地享用资源，但同时又尽可能少履行或不履行保护生态旅游资源的义务。因此，应当依靠健全的法治，明确相关主体的生态权益、生态义务，以及不履行义务的法律责任，通过适当的私权分解，有效地防止“公地悲剧”的发生。

二、生态旅游资源保护的义务分担机制

为了实现生态旅游资源可持续利用的目标，必须建立合理、充分的义务分担机制。这包括两个基本要求：一是保护生态旅游资源的义务须具体化，具备可操作性和有效性；二是凡对生态旅游资源享有利益或具有职责的主体，都必须承担适当的保护义务，且保证各主体分担之义务相对均衡，也都具备最大的履行可能和履行效率。这主要涉及旅游经营者、旅游者和旅游监管者三方主体。

1.旅游经营者保护生态旅游资源的义务与责任。本文所称旅游经营者，主要是指旅游景区的开发与经营者，提供导游等游览服务的旅行社，以及提供饮食、住宿等服务的企业或个体户等。上述主体是生态旅游资源的获益者，也是可能对生态旅游资源造成直接污染或破坏的行为人，因此，这些主体承担的相关义务和责任是生态旅游资源可持续利用机制的主要内容。

现行《旅游法》对旅游经营者保护生态资源之义务也进行了一些规定。如：导游和领队“应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范，引导旅游者健康、文明旅游，劝阻旅游者违反社会公德的行为”（第41条）；景区开放应当具备“必要的环境保护设施和生态保护措施”（第42条）；“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量”，且应当公布“景区主管部门核定的最大承载量”（第45条）。

但是，《旅游法》关于旅游经营者生态义务之规定存在明显不足。这主要表面在两个方面：一是生态义务的内容很不完整、不明确，遗漏了旅游经营者应当承担的很多其他义务。二是义务保障机制很不完善，该法“第九章法律责任”并未规定旅游经营者违反生态保护义务时应当承担何种责任，这使得即使已经规定的生态义务也会因为缺乏监督义务人履行义务的保障机制而流于形式，至少大打折扣。

笔者以为，应当系统、详细、具体、可行地规定生态旅游资源开发利用者的生态义务，并通过各种手段、环节监督相关主体积极履行，即生态旅游资源可持续利用机制必须保证旅游资源开发与经营的生态化。首先，在生态景区内，核心区域不得建设宾馆、饭店等项目；严格控制水泥道路、揽车及其他游乐设施等建设项目的数量及标准，施工结束后应在最短时间内按照项目审批核定的方案、标准实施生态修复。其次，所有旅游设施如饭店、宾馆、停车场、厕所、道路等项目的建设及装修，应当尽可能使用生态环保材料；景区应当按照游客数量和景区面积配备环保人员，生活垃圾严格实行分类回收、统一在景区外处理。再次，景区应当积极推广应用清洁能源，因此增加的费用由政府提供补贴；诸如此类。总而言之，生态景区应当最大限度地减少对原生态环境的污染或破坏，减少污染物的排放和能源消耗，尽可能使用清洁能源和环保材料，尽量避免或减少各类建设项目。

《旅游法》还应当针对旅游经营者违反义务的各类行为，合理设置违反义务时的法律责任。“对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追责。”[9]210并且在责任形式上应大胆创新，除传统的行政处罚，如罚款、停业整顿、吊销营业执照等责任外，须规定生态旅游资源的生态损害赔偿、生态修复等能够直接恢复生态效益的责任形式。原则上，经营者只要对生态旅游资源的生态价值造成损失，即应支付生态损害赔偿金，且此款只能用于生态建设。若经营者对生态旅游资源的损害可以在生态价值上实施修复，则要求其按照生态监管部门核定的标准和方式进行修复；经营者不修复的，监管部门委托专业组织实施修复，所需费用由经营者承担；代为修复的，还应对经营者处以一定罚款，不能一代了事，否则会鼓励经营者消极对待生态修复责任。

2.旅游者保护生态旅游资源的义务与责任。旅游者是直接实施旅游行为的主体，违背生态文明的旅游行为可能导致景区污染物数量增加或者污染地点不确定，如乱扔垃圾，从而不必要地加大监管的难度甚至加重污染；也可能对景区生态系统造成直接的破坏，如损害野生植物等。可见，旅游行为是否符合生态文明的要求直接影响着生态旅游资源的保护状况，因此对旅游行为的规范即如何设计旅游者的具体生态义务和责任，同样是建立健全生态旅游资源可持续利用机制的重要任务。

现行《旅游法》对旅游者之生态义务也有若干规定。如：“国家倡导健康、文明、环保的旅游方式”（第五条）；“旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范”（第13条）。但是不难发现，在权利与义务的天平中，《旅游法》明显侧重于前者，第二章关于旅游者的规定主要就是关于旅游者的基本权利，对义务尤其是保护旅游资源的义务、责任，只是蜻蜓点水、一笔带过。此为缺陷之一。其二，义务性规范只是原则性的宣示，内容笼统、抽象，可操作性极低，如上述第13条。其三，关于书面旅游合同的条款（第58条），只是规定应当载明旅游行程、服务标准、旅游项目、旅游费用、纠纷解决机制等内容，却没有要求列明旅游者应当履行的生态保护义务。最后，在第九章法律责任部分，对旅游者违反生态保护义务的责任未有任何规定。

因此，笔者主张，生态旅游资源可持续利用机制在保证旅游资源开发与经营生态化的同时，还应当实现旅游行为的生态化，尤其需要为此建立健全相应的引导、扶持、鼓励机制，以及必要的责任机制。主要是以下两个方面：第一，鼓励景区建设无污染或少污染游览方式，并引导游客使用的机制。生态化的游览方式能使人与自然最大限度地融为一体，游客既能欣赏美丽的自然景观，又有益身体健康，从而最大化地实现生态旅游之目的和价值。但在旅游实践中，我国不少旅游企业为追逐经济利益滥建景区揽车、交通车辆等，很多游客因为害怕劳累辛苦会不理性地选择坐揽车或交通工具，而不是徒步。美国黄石国家公园、新西兰峡湾国家公园、加拿大班夫国家公园等开辟了很多生态化的游览方式，如初级护林员、探险、野生生物教育、野营和野餐、钓鱼和划船、徒步和登山、骑自行车和骑马等等。[10]这些措施很值得我们反思和借鉴。建议改进审批、税收、信贷等相关制度，严格控制景区揽车或其他交通工具，鼓励开发生态游览。第二，针对游客违背生态文明要求的旅游行为的责任机制。违背生态文明要求的旅游行为是指损害、破坏景区生态资源或污染景区生态环境的行为，常见的此类行为主要包括：违规扔放垃圾的行为，污染景区自然水质的行为，损害景区野生动物、野生植物或其他损害生态资源的行为。但目前的处罚机制很不完善，一方面，景区的经营者没有相应的权力，如处罚权；另一方面，监管部门也缺乏相应的处罚依据，立法并未对上述生态违法行为制定具体的罚则，即便行为机关也执法无据。因此，应当明确规定对游客生态违法行为的处罚规则、执行机关；小额罚款似可委托给旅游经营者代为执行，以方便实施、节约成本。

3.政府保护生态旅游资源的义务和责任。在世界各国的生态环境保护中，政府机关都具有特别重要的地位和作用，生态旅游资源保护也不例外。如果政府不能真正重視生态环境的保护，仅凭民间的力量，通常很难有大的作为，也很难产生实质性的效果。这不仅取决于政府机关的性质、职责，也是因为生态旅游资源的公共属性。

政府机关在生态旅游资源保护中的特殊性可以分别从两个方面理解。首先，政府掌握着强大的公权力，尤其是行政执法权和各种公共资源的分配权等，因而政府机关具有最大限度地利用公权力保护生态旅游资源的条件和可能，如严格执行相关的法律规定，尤其是审批、处罚等，运用公共财政包括预算拨款、税收杠杆等，进行必要的调控。其次，政府既是公共管理机关，更是公共服务机关，天然地负有保护公共资源的职责即义务，另一方面生态旅游资源在我国就是一种公共资源，极其需要公权力的眷顾，因此对其实施有效的保护乃政府机关职责所在，不可推卸。

现行《旅游法》对政府机关的相关义务亦有规定。如第21条：“对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求，尊重和维护当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，并考虑军事设施保护的需要。有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查”；第83条第二款：“县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查”；第85条列明了旅游主管部门有权实施监督检查的事项，如旅行社、导游、领队等是否取得经营、执业许可，旅行社经营行为及导游、领队等旅游服务行为，其他法定事项等。

但是上述规定存在以下不足：一是第80条规定之对旅游经营行为实施监督检查的机关主要是维护旅游市场秩序和消费者权益的旅游、工商等主管部门，未明确列入环境资源主管部门，且只是规定了旅游主管部门监督检查的事项，对其他主管部门实施监督检查的权力范围未予涉及，而旅游主管部门检查监督的事项又不包括损害生态旅游资源的行为。可见，立法者对生态旅游资源保护没有给予应有的重视，监管体制存在明显的真空。二是关于旅游监管部门的法律责任，仅在第109条有概括性规定：“旅游主管部门和有关部门的工作人员在履行监督管理职责中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予处分。”这似乎可以适用于任何政府主管部门的违法行为，缺乏针对性和可操作性。三是对政府相关主管部门缺乏应有的考核评价机制，包括考核的部门、指标、程序及后果等。

法律监督“是使法治在法律调整各个阶段得到有力保证的重要法律措施。一个国家如果没有严格、有力的法律监督，也就没有法治”。[11]为了建立健全生态旅游资源的监管体制，堵塞监管漏洞，笔者建议：

第一，明确将环境资源主管部门列为有权对旅游经营者进行监督检查的监管机关之一，其监管事项主要是各种对生态资源造成损害、破坏或污染的违法行为。因为生态旅游资源是不仅是旅游业发展的重要资本，而且与整个国家的生态保护和生态文明建设密切相关，保护生态旅游资源的重要性和必要性不言而喻，环境资源行政机关统一主管全国的生态环境保护工作，自然应承担对生态旅游资源的监管职责，即是生态旅游资源的主管部门；旅游主管部门虽不宜主担此责，但有配合之义务。

第二，应尽可能详细地规定生态旅游资源主管部门的监管义务，如：定期或随机检查景区内包括景点、宾馆、饭店等的垃圾回收、污水排放等情况，景区生态保护、生态修复、生态游览等措施的实施情况，发现问题及时解决。总之，监管部门必须深入基层和一线，主动寻找和发现可能存在的问题，而不能坐在办公室享清闲、消极等待和应付。根据生态旅游资源保护的实际情况，分类规定主管部门的法律责任，不能一而统之。

第三，应当建立健全对监管部门的监督机制。立法在明确了监管部门的义务后，还须构建合理的考核评价机制和法律责任机制，这是促使和保证监管部门积极履行其义务的必要手段。环境资源主管部门对本辖区内生态旅游资源进行检查监督、发现及处理问题，以及生态旅游资源的保值增值等情况，都应纳入考核范围。考核结果应当与干部的任免、奖惩等直接相关。在法律责任上，应当明确在哪些情形下，监管部门主要负责人须引咎辞职、免职；其他工作人员接受各种行政处分的情形有哪些。必须大力增强罚则的具体性和可操作性，压缩其弹性、模糊的空间。

三、生态旅游资源开发的利益分享机制

生态旅游资源的开发利用是获取收益的基本前提，保护生态旅游资源则是保障收益常态化、永续化的根本手段。2013年4月习近平在视察海南时指出：“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”[12]为实现生态旅游资源可持续利用之目标，必须调动各方主体的积极性，切实有效地保护和改善当地生态旅游资源。为此，应当建立健全公平、合理的利益分享机制，保障原住民、生态旅游经营者、生态旅游资源权属方等主体都能从生态旅游及其资源保护中获得适当的收益。从广义上看，还包括当代人与后代人的利益分享，在此不予述及。

1.原住民的利益保障机制。所谓原住民，是指生态旅游资源所在地的居民。生态旅游资源所在地大多生产力水平较低，原住民之生存主要依赖于对当地自然资源的初级利用，即“靠山吃山，靠水吃水”，但因原住民以半原始方式获取自然资源之行为对生态系统影响较大，出于保护当地生态旅游资源之需要，不得不加以限制，而这又会对原住民的生存造成直接的负面影响。另一方面，限制原住民获取当地资源所增加的生态效益却是“全民和国家在享受”，尤其当地生态旅游的经营者受益最大。因此，如果对原住民为了生态保护而承受的损失不闻不问，那显然“是不公平的”，基于公平的价值目标也应对原住民的牺牲“提出合理的补偿措施，尽可能做到权利、责任的均衡”。[13]

从生态旅游资源可持续利用的视角看，如果原住民保护生态环境只有损失、牺牲，却得不到应有的收益，其积极性必须很难调动和发挥，而当地的生态保护如果脱离了原住民的配合，势难顺利成功。如果发生类似问题，最终必然妨碍生态旅游的整体发展。因为，“当地居民无法从旅游业的发展中改善其生存状况，客观上促使他们把自己的生存压力转嫁给周围的资源，保护环境因缺少当地居民的参与而毫无生机，这又反过来直接威胁到旅游业的持续发展”。[14]可以肯定，原住民参与生态保护的热忱和力度直接取决于他们可能从生态旅游资源开发与保护中获取利益的大小。原住民的收益保障主要通过两个方面实现：首先，应当建立针对原住民的生态补偿制度。主要包括补偿对象、补偿资金来源、补偿计算标准、补偿程序等内容。受补偿主体应当是因保护生态旅游资源承受一定损失或做出一定贡献的原住民，如因生态保护之需要而被限制或禁止依其习惯传统获取自然资源。补偿资金应当来源于受益人，也接受社会捐赠，而受益人主要包括生态旅游经营者，可按其受益程度支付补偿金；此外国家和其他地区居民也是生态效益的受益者，但其性质应为公益，宜由政府承担。补偿计算标准须综合考虑当地居民的平均收入水平、物价、生态贡献大小、收益受影响程度等因素，再适当参照当地居民的最低工资标准，具体规则宜由省级人民代表大会或政府以法规或规章形式决定。补偿程序可设置以下环节：本人或基层自治组织统一申请，乡镇人民政府调查核实，县政府主管部门依法核准。跨行政区域的，由其共同上一级人民政府调核准。其次，应当建立原住民参与生态旅游收益分配的机制。由于原住民通常处于弱势地位，故其分享旅游收益之权利须在立法上明确加以规定和保护。原住民分享生态旅游收益的方式应当多样化，如：以土地承包经营权入股，获得分红；集体组织向旅游经营者收取土地使用費，原住民以集体成员的身份获得集体收益的分配；旅游经营者优先录用原住民，即以就业的形式分享收益；国家向旅游经营者征收资源税，再以其他形式返还给原住民；以税收减免、无息或贴息贷款等措施支持原住民参与生态旅游服务。

2.旅游经营者的权益保护机制。旅游经营者是以一定方式使用生态旅游资源，直接或间接地为游客提供旅游服务的社会组织。通常，景区经营者是生态旅游资源的直接占有和使用者，即使用权人；旅行社是与游客签订旅游合同，并组织游客欣赏生态旅游资源的服务者；其他经营者主要是从某一方面为游客提供饮食、住宿等供应的间接服务者。旅游经营者的共同特点是：都以某种方式为游客提供服务，都能从生态旅游中直接获取收益。

旅游经营者在生态旅游中直接为游客提供各种服务，为生态旅游收益所做的贡献应该是最大的，故其收益也应当最大。但是，由于旅游经营者直接从游客获取收入，如景区收取门票、旅行社凭借旅游合同收取价款、宾馆酒店收取服务费等，故其是生态旅游收益的第一次分配者，直接支配着旅游收益。基于此，旅游经营者之收益权是比较容易實现的，通常不需要采取特殊的保障措施。

3.生态旅游资源所有权人的权益分享机制。生态旅游资源在我国系公共资源，其所有权属于国家或农村集体组织。作为所有权人，理应参与生态旅游收益的分配，即获取一定的收益。依目前之体制，生态旅游资源所有权人集体组织只能通过土地使用费的形式获取收益，国家则还可使用税收或其他费用的形式。如果仅从理论上分析，国家和集体组织参与收益分配的正当性不容置疑，且国家凭借其掌握的公权力，维护自己和集体之收益权自然不在话下。

然而正因为其为公共资源，发生“公地悲剧”的机会就很高，实践中由于各种原因国家和集体组织对生态旅游资源的收益权得不到有效保障的现象普遍存在。其主要表现就是旅游经营者从所有权人获得生态旅游资源使用权的成本普遍较低。究其原因主要是：第一，我国旅游法律制度不太健全，“极有可能出现‘设租，‘寻租现象，导致市场配置资源的基础作用被削弱，使企业或部门获得资源的成本远远低于资源的真正价值”。[15]第二，自然资源有偿使用制度很不完善，经营者获得生态旅游资源使用权的成本基本上只相当于土地使用费，但生态旅游资源的真正价值在于依赖于土地而存在的野生动植物及其整个生态系统的品质，即生态价值，真正具有生态旅游开发价值的资源也非土地，而是优良的生态系统。旅游经营者之所以能够获得一定的收益，本质上源于生态旅游资源的生态价值，而恰恰是生态价值之使用成本，经营者基本上没有支付。

所以笔者建议，旅游经营者都应当为因使用生态价值而向生态旅游资源所有权人支付合理的价款，即生态使用费。征收生态使用费是在生态旅游资源领域实施自然资源有偿使用制度的必然结果，它既可以切实保障生态资源所有权人之正当权益，也能够适当提高经营者使用生态资源的成本，从而增强其保护生态环境的积极性，与此同时也就使得发生“公地悲剧”的可能性大大降低。

为此，首先必须改革生态旅游资源的使用权出让制度。使用权出让制度改革的基础是建立健全生态旅游资源的生态价值评估制度，这是合理确定生态使用费的前提；改革的重点应当是原则上实行竞价出让，即通过竞争的方式决定取得使用权的人，尽可能避免采用协商、申请审批等极易滋生权钱交易的方式；此外也应适当延长旅游用地的使用权出让期限，目前规定之40年有过短之嫌，容易助长旅游经营者的短期行为；还可尝试期限届满后进行生态价值验收，即经评估核实后，如果景区生态环境实现增值，国家对增植部分以合理价格回购；如果减值，则应由使用权人补偿相关的生态损失，这可以在根本上促使经营者积极保护生态旅游资源，实现永续利用。

对于未直接取得生态旅游资源使用权的生态旅游经营者，如旅行社、景区外宾馆酒店等，也应当收取一定的生态使用费。理由如上所述，这些经营者的收益很大程度上同样源于生态旅游资源的使用，即间接地通过消耗生态价值而获益。但是收取的数额须经审慎、合理的评估，特别是初期以少收为宜。

结语

综上所述，保护和开发利用生态旅游资源，必须严格遵守依法治理、生态优先、科学利用、合理平衡等原则，通过建立健全旅游经营者、旅游者和生态旅游资源所有者等共同参与的义务分担机制和利益分享，公平合理地界定各方义务、分配各方收益，从而最大限度地调动各方保护生态旅游资源的积极性和主动性。唯有如此，才能实现和维持生态旅游资源的永续利用，既惠及当代，也造福子孙。

参考文献：

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