首个公立医院领导人员管理办法出台：院长更难当了吗

文/本刊记者 刘文生

首个公立医院领导人员管理办法出台：院长更难当了吗

文/本刊记者 刘文生

从今以后，想当院长要有所准备，当好院长要有所担当、有所交待。

公立医院院长谁来当？怎么当？国家给出了明确答案。

2017年初，中组部会同中宣部、教育部、科技部、国家卫生计生委印发《公立医院领导人员管理暂行办法》（以下简称《办法》）。对县级以上公立医院（不包括军队和国企举办的医院）领导人员，在选育管用各个环节作出具体规定。

这是我国提出院长职业化以来，国家层面首次出台关于公立医院领导人员的管理办法。

近年来，随着事业单位体制改革步伐不断加快，领导人员管理制度也提上了日程。2015年6月，中共中央办公厅印发了《事业单位领导人员管理暂行规定》（以下简称《规定》），要求健全事业单位领导人员选拔任用机制和管理监督机制。但《规定》难以兼顾不同行业事业单位的个性差异，出台更具体的、体现行业特色的管理办法势在必行。此次下发的《办法》，是在《规定》基础上的细化，并针对公立医院的特点做了部分修改。

在海南医学院第一附属医院常务副院长郝新宝看来，目前医改进入存量结构性改革阶段，推进公立医院改革试点曾明确提出的“完善医院法人治理结构，推进人事制度改革，明确院长选拔任用和岗位规范”等内容仍未取得突破。《办法》在医改攻坚之际助力公立医院领导队伍建设，使有关部门在公立医院领导人员的选拔任用上有依据而减少随意和人为干扰，对医改向纵深推进具有十分重要的现实意义。

当院长要有所准备

读完文件，苏州大学附属第一医院医院管理研究所所长葛建一有三点体会。“第一，想当院长要有所准备；第二，当好院长要有所担当；第三，当好院长还要有所交待。”

想当院长要做好哪些准备？《办法》在总则中指出，公立医院领导人员管理要坚持德才兼备、以德为先，注意体现公立医院公益性、服务性、专业性、技术性等特点。公益性被放在突出的位置显然不是偶然的。相关分析认为，《办法》不称管理人员而称为领导人员，是否说明立规的目的在于保障公立医院的政策方向，而不是重点专注于公立医院的管理规范化？

分析进一步指出，过去多年公立医院去公益化相当明显，前几十年的改革，公立医院管理的规范化进步很大，但仍然没有阻止公立医院逐利性的发展，主要是单纯强调了管理的标准化、规范化和科学化，但忽略了公立医院领导的方向性。因此，《办法》强调的是公立医院领导人员管理暂行办法而不是管理人员之管理办法，想必是要保障公立医院的方向性。公立医院方向性决定于公立医院的领导班子而非全体管理人员。

实际上，《办法》的确要求院长要认真贯彻卫生与健康工作方针，自觉履行公立医院的政治责任和社会责任，熟悉医疗卫生行业发展情况和相关政策法规（图1）。此外，院长还须具有胜任岗位职责所必需的专业知识和职业素养、具有较强的组织领导和沟通协调能力、善于构建和谐的医患关系。

“这些条件跟其他党政领导干部条件有所不同，文件确定了医院管理的公益性、服务性、专业性、技术性。要做到这几点，需要院长能力有所提高。”葛建一说。

《办法》规定，公立医院领导人员应具有大学本科以上文化程度，具有五年以上医疗卫生工作经历或者其他领域管理工作经历（担任三级医院领导人员的，一般应当具有十年以上工作经历）。并特别强调“院长和分管医疗、科研、教学等相关业务工作的副院长，一般应当从医疗卫生领域选拔”，“担任三级医院的院长和分管医疗、科研、教学等相关业务工作的副院长，应当已担任正高级专业技术职务”。葛建一认为，这些规定都是实事求是的，这可以保证院长在上任之前有足够的时间熟悉医疗卫生行业，只有如此，才有可能建立以患者为中心的核心改革思想。

很多人关心的非医疗卫生领域的职业经理人是否可以担任公立医院领导人，《办法》中并没有明确规定。郝新宝指出，从医院领导班子职能和组成来看，除了院长和业务副院长外，也可以配备行政、后勤和运营副院长，这些岗位都给职业经理人提供了用武之地。

陕西省山阳县卫生计生局副局长徐毓才表示，在国际上，院长并不一定必须是“医疗出身”，要求院长职业化也不必一定要是学医的。但如果懂“医”显然在中国当下，可能更适合。但作为一把手“院长”也许“管理”比“医疗”更重要，因此“职业经理人”院长也许还要走很长一段路。

图1 医院领导人员任职条件和资格

葛建一语气坚定地对《中国医院院长》表示，中国不会照搬国外职业经理人的模式，因为国情不同。“中国地域广阔，医疗服务的需求、管理公立医院的体制机制跟国外都不同。比如在美国，患者看完病以后，保险公司会付给医生一部分费用，付给医院一部分费用，医生不属于医院管理，归医生集团管理。”葛建一说道，“因此，业务管理和行政管理有所分开，实际上医院管理者就是管好一个平台，业务流程、业务规范、业务提高、技术更新都是医生集团在做。中国医院和医生是不是分开尚未可知，即使分开也不会彻底。中国国情要求院长既要懂管理又要懂业务。”

从“委任制”走向“聘任制”

在公立医院领导人员选拔任用上，《办法》作了颇为详尽的表述，而且释放了明显的信号：推广“聘任制”。无论是“一般采取医院内部推选、外部选派、竞争（聘）上岗、公开选拔（聘）等方式进行，也可以探索其他有利于优秀人才脱颖而出的选拔方式”，还是“任用公立医院领导人员，区别不同情况实行选任制、委任制、聘任制。在条件成熟的医院，可以对行政领导人员全部实行聘任制”，都表达了打破现有模式，实行“聘任制”的决心。

徐毓才向《中国医院院长》分析，目前，我国院长的选拔在程序上与行政官员大体类似，都是按照组织意图或主要领导意图拟定人选，然后履行考察、民主推荐、公示、组织决定等程序，也就是“委任制”。这种方式权力集中，如果没有严格而有效的考核作保证，容易出现拉关系、搞宗派等不正之风。作为医院院长，尽管在选任方面也考虑到职业经历，体现医学背景与管理经验，但普遍存在院长对现代医院管理不熟悉，难以适应医院管理的科学化，很多院长存在两方面明显不足。要么不懂医疗、医院，要么是医而优则仕，不懂得管理，致使医院管理上不了水平。

而“聘任制”是根据职位的资格条件要求，用签订合同或发聘书的形式，聘用公务人员在一定的任期内担任某一职务或承担某项工作。任期届满根据需要和受聘人的情况，可以续聘、解聘或辞聘。聘任制有以下两个优点：一是公务人员能进能出,合同期限可长可短，根据法定既可延续合同，不合格的也可终止合同；二是有利于行政机关根据工作需要选任合适人选,受聘人员根据自己的条件找到合适的单位和职位,收到用人治事的最佳效果。这也是院长要积极推行聘任制的原因。

郝新宝认为，与公立医院体制机制改革相适应的领导人员聘任制将成为未来的改革方向。目前关于公立医院去编制化乃至去行政化的工作已经到了呼之欲出的阶段，公立医院领导人员以后可能将主要采用聘任制，《办法》为此特别增加了“聘任管理”一章，现在通行的委任制和选任制可能将相应减少。

在葛建一看来，美中不足的是《办法》没有对院长聘期结束后的出路作出安排。“院长聘期到了，还没有到退休的年龄，怎么办？促进领导人员能上能下、能进能出，增强队伍生机活力是对的，但还需要给院长提供转岗的培训。有了这些人性化的关怀，就可以使院长在岗时放掉一部分业务，集中力量搞管理。卸任了可以进行补课，需要什么补什么。但补课问题、重新上岗的问题文件均没有提到。”

文件要求领导人员应当确保主要精力和时间用于医院管理工作，鼓励支持其专职从事医院管理。但很多院长担心卸任后的前途问题，如何解决后顾之忧是关键。徐毓才分析，对于这个问题，《办法》给出了一些解法，即围绕政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀，提出了一系列激励举措。

比如，强调公道公平公正地对待、评价和使用领导人员，营造良好政治生态；对好院长，工作特殊需要的可以延长任职年限，不搞一刀切；完善领导人员培训制度，提高政治素质、管理能力和专业水平；对退出领导岗位的人员，在学术恢复期、项目经费、团队建设等方面提供必要帮助，支持其后续职业发展；实行以增加知识价值为导向的收入分配政策；对领导人员兼职、出国等按照有关规定实行差异化政策等。这些措施涵盖了从“进口”到“出口”的各个环节，通过全方位激励，着力为领导人员卸包袱、添动力，让他们能够安心、安业。

院长职业化前景不明

《办法》要求“医院行政领导人员应当经过国家认可的医院院长职业化培训”，并对院长职业化培训作出了部署：完善公立医院领导人员培养教育制度，充分利用党校、行政学院、干部学院等机构，采取任职培训、岗位培训、专题培训等方式实施职业化培训，采取内部轮岗、挂职锻炼、对口支援或者援外等方式加强实践锻炼，着力提高政治素质、管理能力和专业水平，推进领导人员职业化建设。

除此之外，文件并没有对行业期待的院长职业化给予太多笔墨。有分析人士认为，公立医院领导人员不太可能走职业化的道路，否则就难以保障党管干部的原则实现。

众所周知，医院管理是一门学科，有社会管理学科的共性和医学管理学科的特殊性。在发达国家，医院管理是作为一个职业而存在的，院长职业化已经形成制度。据了解，在美国担任医院院长必须取得工商管理硕士（MBA）、卫生管理学硕士（MHA）或公共管理学硕士（MPA）学位。如果担任大医院院长，之前一般要有10年至15年的管理经验。另外还要接受经济学、市场学、人力资源学、商业法学、信息技术学、市场策略学、组织行为学等课程的强化培训。

在很多人看来，中国院长职业化喊了多年，却仍看不见一丝一毫的“职业化”痕迹。徐毓才告诉记者，尽管一些高校一直在坚持医院院长的MBA/ EMBA培训，但并没有建立起一套国家级的医院院长职业化的培训体系，更没有建立一个医院院长职业化的职称晋升体系、评价体系、选任选用体系。因此，院长职业化实际上只是文件里说说，基本上没有实际意义。

“当然叫好不叫座还有一个最根本的原因是，医院还是具有行政级别的‘衙门’，院长还是具有‘行政级别的官员’，这个不去除，也就是不去行政化就谈不上职业化、专业化。”徐毓才说。

葛建一给出了相反的意见。“中国院长职业化进展非常快。”他如此对《中国医院院长》说，公立医院进入国家服务体系，须完成国家指令性计划，又要在市场经济条件下活得更好。这是挑战医院管理水平的。不管院长主观愿意不愿意，非得进行职业化培训。院长在整个任职期间都要继续教育，不学习、不进修、不培训是做不好院长的，因为医学本身很复杂，管理学进展也很快。两者的结合难上加难。

对于目前的职业化培训体系，葛建一也显得颇为乐观。他说国家卫生计生委有干部培训中心，各省卫生行政部门也组织院长培训，行业的培训更多。院长只要有空，每个双休日都可以出去培训。“中国院长的培训途径非常广阔，只要想学习，机会非常多。院长按照需要补充，非常有效，不会走多少弯路。一个模块一个模块培训，定一个计划，很快就能熟悉整个管理流程。”

实际上，国家卫生计生委相关负责人此前表示，今后将逐步建立政府层面全国统一的院长职业化培训国家标准。院长职业化培训存在培训体系缺乏统一标准、培训组织实施方面缺乏统一管理、培训内容安排上缺乏科学性等弊端。为此，国家卫生计生委将建立从院长能力模型到院长职业化培训等整个环节链上的标准体系设计。

郝新宝对《中国医院院长》说，为了真正推进领导人员职业化建设，一方面需要切实落实去行政化的改革目标，另一方面也要形成能上能下的机制和氛围。与此同时，也不能僵化地理解为院长职业化就不能从事专业工作，医院业务领导人只有把管理职业化与医疗业务高度整合，才能既有宏观视野又有洞察细微的管理能力。

院长收入分配亟待完善

《办法》提出完善领导人员收入分配办法，建立符合医疗卫生行业特点、体现以增加知识价值为导向的薪酬制度。结合考核情况合理确定绩效工资水平，使其收入与履职情况和医院发展相联系，与本院职工的平均收入保持合理水平。严禁将领导人员收入与医院经济收入直接挂钩。有条件的地方，按照有关规定经批准可以对领导人员实行年薪制。

年薪制已在部分地区有所探索，但从文件来看，院长年薪制短期内不会成为主流。徐毓才直言年薪制看起来是个好东西，实际上并没有多少实惠。因为，在当下，与中国所有掌握权力的官员一样，院长到底有多少收入，恐怕谁也说不清。从腐败落马的院长，就可以看出这笔账有多难算。这是年薪制叫好不叫座、推行很有难度的最重要因素，院长没有动力。

第二个原因是社会不予认可。为什么呢？因为对于所有行业，谁也没有拿那么高的年薪的情况下，大家都不认同院长去拿。所以，政府推行有阻力。第三，年薪制怎么评价，怎么考核，政府还不懂，所以推行有难度。

图2 职业发展和激励保障

“年薪制是好的。但现在没有统一的规定，有的年薪高，有的年薪低，造成新的院长之间的收入分配不合理。年薪制制定的依据非常关键，根据绩效定年薪没有问题，但一定是完成公立医院公益性任务的基础上取得的绩效。绩效考核不严谨，随意性比较大，年薪制会受到同行或其他干部的非议，不能长久。”葛建一表达了同样的担忧。

郝新宝认为，合理制定公立医院领导人员的绩效考核评价办法，使其薪酬水平与本院职工的平均收入保持合理关系至关重要。将领导人员的考核评价与其薪酬结合起来，形成任职目标明确、奖罚分明、优劳优得的薪酬体系，才是打造廉洁高效的公立医院管理队伍的有效之道。

在激励保障方面，《办法》提出建立容错纠错机制，宽容领导人员在工作中特别是改革创新中的失误，营造鼓励探索、支持创新的氛围，旗帜鲜明地为敢于担当者担当，为敢于负责者负责（图2）。对此，徐毓才表示，当前，反腐败力度空前而且还在路上，一个不敢腐不能腐不想腐的反腐路径必将常态化。在这种大形势下，很多为政者不思进取，已经蔓延开来。院长也一样。已经有一些地方出现没有人愿意当医院院长的现象。因此，对院长营造一个好的环境显得很有必要。

“近年来，医疗反腐力度不断加大，落马院长越来越多，足以看出当院长的风险很大。但是，在分析风险规避风险时，最重要的是找到风险的深层原因，针对深层原因采取得力措施，才是治本之法。如果做不到这一点，仅仅只是找院长的‘事’，恐怕永远无法解决。”徐毓才说，很多问题是国家政策问题、社会大环境问题，这个不改变，院长也没有办法。