政策终结视角下的户籍改革困境

胡玥萌+++孙建丽

摘 要：公共政策终结是公共政策过程中必不可少的重要环节，政策终结能够更好促进政策发展与更新、提高政策质量、改善政策绩效。但在实际生活中，公共政策的完整过程却常常有始无终。阻碍政策终结行为的因素来自方方面面，包括政策本身的惯性、政策终结所需成本和政策所涉及利益等。以政策终结的视角分析我国户籍制度改革的推行，会发现改革同样因各种障碍因素而陷入困境，包括户籍政策的惯性、户籍制度改革所需高成本和户籍制度所涉及系列利益分配。

关键词：政策终结 户籍制度 户籍改革

公共政策过程是一个完整的周期，不仅包括政策的制定、执行，还有政策实施后的评估与终结等环节。公共政策的相关研究中，大部分围绕政策的制定、执行与评估环节来展开，而政策的终结环节却常被忽视。现实中，政策终结环节因受阻而难以推进，导致了政策绩效的低下和政策资源的浪费。我国的户籍制度改革实践虽取得了一定成效，但也因障碍重重，存在着改革力度不足，成效不显著且耗时巨大等实际状况，改革陷入困境。

一、政策终结的含义

最早提出政策终结这一概念的是拉斯韦尔（1971），他把政策终结理解为“关于取消政策方案，以及研究有关相信某种政策必须继续而采取某种行动或因政策终结而丧失价值的人们之主张的活动”。布鲁尔（1974）则认为“但凡政策与计划无法发生功能或已成为多余或过时，甚至不必要时，则将政策与计划予以终止或结束”。关于政策终结的研究在西方不断深入，并于上世纪九十年代传入我国，国内的学者开始关注这一问题。陈振明（2004）提出“政策终结是政策决策者通过对政策进行慎重评估后，采取必要的措施以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为”。曲纵翔（2013）把政策终结定义为“政府对过时的、无效的政策、项目、组织的活动甚至政府部门的职能的取消与废止”。张丽珍（2016）指出“政策终结是指政策决策者在政策运行中，通过政策评估将那些过时、无效、低效或不公平、违法的政策、组织、项目进行终止”。上述学者大都把政策终结看作是一种及时终结低效甚至无效政策，促进政策发展与更新，提升政府治理能力，提高行政效率的重要途径。

二、我国传统户籍制度的利弊分析

传统的户籍制度在特定的历史时期，是保证我国经济发展的需要，维护着社会的安定。首先，保证了我国建国初期的工业化进程。新中国成立后，百废待兴，为建立工业体系和国民经济体系，严格控制人口流动的户籍管理制度应运而生。其次，避免了城市规模过大和城市病的加重。最后，户籍制度能够提供我国公民的基本人口信息。通过公民身份登记，既证明了身份，也为制定经济和社会发展规划提供基础数据和资料，同时打击了违法犯罪活动，维护了社会的有序与安定。

随着市场经济体制的逐步发展和完善，户籍制度的弊端开始凸显。户籍制度限制了人口的自由迁移与劳动力的自由流动。自由迁移是每个公民的基本权力，户籍制度的限制与我国《宪法》中规定的公民具有“居住、迁徙的自由”是不符的。市场经济的重要特征就是要求资本和劳动力的自由流动，以达到资本与劳动力的合理配置，而户籍制度限制了劳动力的合理配置。同时，工业化的发展对城市化水平的要求也提高，户籍制度阻断人口迁移，妨碍了我国城市化进程。

戶籍制度造成了城乡的二元分化。传统的户籍制度饱受诟病的一点就是它在公共资源的分配上附着了太多的利益。相比农村户口，城市户口在教育、住房、医疗等众多方面享受着更多权力与优待。这种城乡二元分化也影响了公民的认知和观念，引发了不公平感，不利于社会的和谐稳定。

由此可见，传统的户籍制度日益阻碍着人力资源的合理流动与优化配置，不利于市场经济的发展，不符合公平和谐的社会期盼，改革势在必行。

三、政策终结视角下的户籍改革困境

（一）政策惯性

政策终结面临着政策自身惯性的阻碍。终结并不是一项政策自身追求的目的，而是由于外在不可抗拒的因素导致的。安德森（1990）强调，“作为一种基本的命题，可以这样认为，某一政策、计划或机构存在的时间越长，它被终止的可能性就越小。经过一定的时间，会形成能使它们继续存在的条件和支持”。为支持和执行某一政策，政府往往会设立相应的职能机构，通常机构组织持续的时间越长，就越难以终结。当一项政策与其他社会领域发生联系，会形成交错复杂的网络，网络中各股力量也交错在一起，形成合力阻碍着终结行为的发生。当众多机构相互配合、相互协作开始运行起来，共同执行某一政策时，自然产生了更大的政策惯性。政策与机构的惯性造成利益的固化，而利益的固化又反过来增强政策惯性，两者互相巩固，使得随着时间的增长，政策终结也越发困难。

（二）政策终结的成本

首先是现有政策的沉淀成本。政策终结意味着原本投入的大量资源都要进行大规模的调整甚至舍弃。投入到原有某项决策、某个项目或者某个计划的人力、物力、财力和其他大量资源等已产生无法收回的成本，投入到决策、计划、执行的时间与资金无法弥补。政策投入的成本越高，决策者终结该政策的顾虑也就越多。其次，政策终结这一行为本身带来的成本。政策终结本身也需要人力、财力的投入，如人力资源、基本设施等资源都需要进行重新配置，再加上政策终结的设计、执行到善后所带来的花销，也是一笔不可小视的数目。如对原有政策的受益者进行利益补偿，为被裁减下来的人员的再就业出谋划策。最后，也要考虑新政策的制定与实施所需的成本。新政策的开启，同样需要大量资源支持，如为配合新的政策，需要成立新的机构部门，招聘培训新的工作人员。虽然从长远来看，政策终结是有利于整体政策系统的优化和资源节约，但短期内需投入的巨额成本，是决策者面临的巨大压力。

现行户籍制度已经在我国社会推行了几十年，前期的投入是巨大的。改革成本对各级政府的财政是一个不可避免的挑战。例如，人口的市民化就需要巨大的财政投入。在李蓉（2013）的研究中也提到，国务院发展研究中心课题组在实地调研后测算了农民工融入城市的具体成本，包括社保投入、住房保障投入等各类公共服务投入，研究结果显示一个农民工市民化所需的公共支出成本总共约8万元。辜胜阻也曾强调，户籍改革是一项复杂的系统工程，涉及面广，且需要大量资金支持。①户籍改革，不得不考虑钱从哪里来。我国大部分地方政府没有足够的财政支撑，户籍制度改革便无法深入彻底进行。

（三）政策终结的利益障碍

户籍制度改革的障碍也来自于附加在户籍制度上的各种利益。小小的户口本附着了太多的公共福利。户籍制度涉及公民的出生、教育、升学、就业、婚姻、住房、生育、医疗、养老、死亡等等，几乎渗入了人一生的各个阶段和社会活动中。北京、上海、广州、深圳等一线城市社会福利较好，医疗、教育等发展水平高，就业机会多，大量渴望着更好的公共服务与就业机会的人，都希望能获得城市户籍从而真正成为城市的一员。而没有城镇户口的外来人员，在为城市的发展贡献自己的智慧与汗水时，却不能享受城市优质的公共服务，缺乏包容感与认同感。城市居民成为户籍制度的受益者，他们维护当前制度，意图保护自己所享受的公共资源，成为户籍制度改革的一股阻力。想要深化户籍制度改革，必须剥离附加在城市户籍上的各种利益，逐步消除城乡差距，让外来人口与城镇居民享有同等待遇。

四、结语

政策终结的障碍因素包括政策的惯性、政策终结的成本和政策所涉及利益。我国户籍改革制度的改革因受到户籍政策的惯性、户籍制度改革所需高成本和户籍制度所涉及系列利益分配的影响，改革成效有限。户籍改革需重视以上障碍因素，采取针对性的解决措施，使户籍改革顺利推进。

注释

① 辜胜阻：推进户籍制度改革要坚持六大原则.新华网.http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-06/09/c_126596632.htm

参考文献

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[4] 李蓉，麻晓刚.新型城镇化背景下农民工市民化的制度性障碍因素研究[J].改革与战略，2013（9）.

[5] 孟兆敏.我国户籍制度改革研究的回顾与展望[J].西北人口，2008（1）.

[6] 曲纵翔. 政策终结理论演进中的基础性概念述论[J].理论导刊，2013（12）.

[7] 魏后凱，盛广耀.我国户籍制度改革的进展、障碍与推进思路[J].经济研究参考，2015（3）.

[8] 詹姆斯·E·安德森.公共决策[M].华夏出版社，1990：211.

[9] 张丽珍.理解政策终结：现象、问题及价值[J].公共管理与政策评论，2016（4）.