《畜禽规模养殖污染防治条例》之我见

黄献超，王绍伟，徐浩天

（许昌市畜牧技术推广站，河南许昌46611000000）

《畜禽规模养殖污染防治条例》之我见

黄献超，王绍伟，徐浩天

（许昌市畜牧技术推广站，河南许昌46611000000）

2013年11月11日，国务院总理李克强签署第643号国务院令，颁布了《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称《条例》），《条例》于2014年1月1日起正式施行。一年多来，在《条例》实施过程中从养殖场、户到有关政府部门对《条例》都有不同的见解。笔者浅谈自己对《条例》的一些认识和见解，以与业界同仁探讨交流。

1 《条例》在我国法律体系中的地位

长期以来，畜禽养殖污染防治监管无法可依，仅有的原环保总局2001年颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》效力有限，难以作为进一步强化环境监管的依据，导致畜禽养殖污染防治设施配套率低，环境管理不到位。此外，作为部门规章也无法协调更多力量、出台更多的政策措施推动畜禽养殖废弃物利用水平的提高。

作为首部国家层面上专门的农业环境保护类法规，《条例》比《畜禽养殖污染防治管理办法》具有更高的法律效力，能更好地起到承上启下的作用。《条例》上层有《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等，《条例》将这些法律中的相关条文详细化，更具有可操作性；对下层具有指导各级人民政府环境保护主管部门、农牧主管部门以及其他有关部门制定相关养殖规模标准、配套实施细则、奖惩补助办法及开展有关执法工作的作用。

2 《条例》实施的对象

《条例》解决的是各级人民政府环境保护主管部门、农牧主管部门以及其他有关部门与规模畜禽养殖场、养殖小区之间产生的养殖污染防治法律关系。我国的畜牧养殖业正逐步向规模化、标准化、专业化发展，有针对性地解决好规模畜禽养殖场、养殖小区的养殖污染防治问题，既能提高执法部门的工作效率、减少养殖污染物的主要来源，又能对小型养殖场、户起到示范带头作用。

3 加强畜禽养殖环境保护监管

为严防畜禽养殖废弃物不当处理和处置污染环境，《条例》对此做出了一系列规定，包括新改扩建畜禽养殖项目要依法进行环评；养殖场和小区报批建设的环节需要在环评文件中明确废弃物的处理措施；要建设与其产能规模相适应的废弃物贮存、雨污分流等污染防治设施，未建设、建设不合格或不能正常运行的不允许投产和使用；粪肥、沼渣、沼液还田要考虑土地消纳能力；严禁随意处置畜禽尸体等。对违反《条例》规定的行为制定了明确的罚则，使执法部门在执法过程有法可依。

4 采取“疏堵结合、以疏为主”的畜禽养殖污染防治思路

《条例》以生态文明建设的精神为指导，推动产业发展走绿色农业、生态农业、循环农业和低碳农业的路子，采取“疏堵结合、以疏为主”全过程管理的思路，对产业的布局选址、环评审批、污染防治配套设施建设等前置环节做出了规定，对废弃物的处理方式、利用途径等环节做出了规定。为推动将综合利用作为防治畜禽养殖污染的根本手段，《条例》还特设专章对综合利用的激励措施做出了一系列规定，从根本上为提高畜禽养殖企业污染防治积极主动性、实现以环境保护促进产业优化和升级、达到畜禽养殖产业发展与环境保护和谐统一目的提供了有力的制度保障。

5 实现环境保护与产业发展的双赢

为处理好环境保护与产业发展的关系，使二者形成相辅相成、互相支持、互相促进的状态，在提高环境保护水平的同时促进产业健康发展，实现双赢，《条例》在制度设置上做了精心设计。

为避免环境保护与畜禽养殖业发展在实践中被割裂，《条例》规定新改扩建养殖场和小区的建设要符合《畜牧业发展规划》和《畜禽养殖污染防治规划》这两个规划的要求，有利于保障产业发展在合乎区域环境保护要求的基础上实现有序发展，避免由于前期考虑不足而在日后由于环保问题影响产业发展。

畜禽规模化养殖业疫病风险较大，一旦发生疫病将给养殖者带来难以估计的直接和间接经济损失，而养殖场所的环保搞得好不好则直接关系到疫病防控。另外，养殖场所环保还直接关系到邻里关系的和谐，搞不好将导致纠纷，直接影响产业发展。为此，《条例》对畜禽养殖场和养殖小区环保提出了一些具体要求，认真落实这些环保要求，对提高畜禽养殖场所防控疫病的能力以及促进与邻里关系的和谐都会有积极作用，从而更好地保障畜禽养殖业持续健康发展。

《条例》将激励和引导废弃物综合利用作为解决畜禽养殖污染问题的根本途径，为此做了一系列规定：畜禽养殖污染防治设施建设和改造可以申请环境保护等相关资金支持，利用畜禽养殖废弃物进行有机肥生产等综合利用活动享受税收优惠，购买使用有机肥享受不低于化肥的使用补贴等优惠政策，制取沼气及发电上网享受相关优惠政策等。这些规定都有利于提高畜禽养殖废弃物综合利用率，甚至通过种养结合、综合开发，使产业效益得到整体提升，在促进产业优化升级的同时全面提升污染防治水平。此外，《条例》规定，对标准化、规模化养殖场、小区建设和环保设施配套予以资金、用地方面的政策扶持和奖励，规定县级以上地方政府要将规模化畜禽养殖用地纳入土地利用总体规划，统筹安排落实养殖用地，鼓励利用废弃地、未利用地等开展规模化、标准化畜禽养殖，畜禽养殖用地按农用地管理。这些规定将有利于推动产业规模化、集约化发展，有利于提高管理水平、降低生产成本、发挥规模效益，也更有利于做好环境保护。

6 《条例》具有很强的针对性和可行性

考虑到我国的畜牧业发展相对较弱，畜禽养殖污染防治形势又比较严峻的现实，《条例》明确其适用范围是养殖场、养殖小区，并要求省级政府根据畜牧业发展状况和畜禽养殖污染防治要求确定养殖场、养殖小区的具体规模标准，同时明确牧区放牧养殖不适用本条例。要求畜禽养殖场、养殖小区建设污染防治设施，已委托他人对畜禽养殖废弃物代为综合利用和无害化处理的，可以不自行建设污染防治设施。要求畜禽养殖场和养殖小区之外的其他养殖户，采取措施减少畜禽养殖废弃物的产生量和排放量，并及时收集、贮存和清运畜禽养殖废弃物。要求对污染严重的畜禽养殖密集区域，由市、县政府进行综合整治。

7 《条例》规定了地方各级人民政府的职责

《条例》规定县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理，即污染防治的执法主体是县级以上环保部门，但是病害畜禽无害化处理的执法主体是县级以上动物卫生监督机构。

县级以上人民政府农牧主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务。

县级以上人民政府循环经济发展综合管理部门负责畜禽养殖循环经济工作的组织协调。

县级以上人民政府其他有关部门依照《条例》规定和各自职责，负责畜禽养殖污染防治相关工作。

乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。

对于畜牧部门来讲，具体包括以下几个方面的职责：①根据环境承载能力以及畜禽养殖污染防治要求，合理布局，科学确定畜禽养殖的品种、规模、总量。②协助环境保护主管部门编制畜禽养殖污染防治规划。③协同其他有关部门制定好《条例》的相关优惠扶持政策。④推广先进适用技术，促进畜禽养殖污染防治水平的提高。⑤落实各项畜禽规模养殖场污染防治政策，并组织好污染治理项目的实施。

综上所述，《条例》的基本思路就是通过引导产业模式和布局的优化、加强环境监管、营造有利于畜禽养殖废弃物综合利用的政策环境、打通畜禽养殖废弃物综合利用的实现渠道，从根本上解决畜禽养殖废弃物资源浪费导致的环境污染问题，推动我国生态农业水平的提高，促进整个农业发展模式的转变，推动农村和农业生态文明建设。

各有关政府部门和广大畜禽养殖户身处畜禽养殖污染防治的第一线，能否准确理解并把握《条例》的精神和要求，关系到环境保护工作的效果，关系到畜禽养殖产业效能的提升。因此，双方应深刻理解和把握《条例》的精神、主旨和要义，加大环境监管工作力度，合理制定当地畜牧业发展规划和畜禽养殖污染防治规划，制定和利用好《条例》的相关优惠扶持政策，抓住《条例》实施为畜禽养殖产业转型升级带来的良好机遇，通过实现种养平衡和种养结合，在治理畜禽养殖污染的同时增加自身经济效益，以发展方式的转型和升级保障促进畜禽养殖行业的健康、持续发展。□